Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys Kulturmiljön i miljömålsarbetet Rapport från Riksantikvarieämbetet 2008:2 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys Kulturmiljön i miljömålsarbetet Rapport från Riksantikvarieämbetet 2008:2 Riksantikvarieämbetet Box 5405, 114 84 Stockholm Tel. 08-5191 8000 Fax 08-5191 8083 www.raa.se bocker@raa.se Projektdeltagare Konsulter Åsa Soutukorva och Tore Söderqvist (Enveco Miljöekonimi AB) Omslagsbild Mjölkkannor – Ersk-Mickelsgården i Västeräng, Delsbo socken, Hudiksvalls kommun. Foto: Bengt. A. Lundberg. Träbåt vid kvarndammen, Väte socken, Gotland. Foto: Bengt. A. Lundberg. Rester efter en masugn, Lögdö bruk, Hässjö socken, Timrå. Foto: Bengt. A. Lundberg. Skepp och människa, hällristning, Aspeberget, Tanum socken, Tanum. Foto: Bengt. A. Lundberg. Ersk-Mickelsgården i Västeräng, Delsbo socken, Hudiksvalls kommun. Foto: Bengt. A. Lundberg. Sergels torg i Stockholm. Foto. Pål- Nils Nilsson. Fjällen från Björkliden, Lapporten, Jukkasjärvi socken, Kiruna. Foto: Bengt. A. Lundberg. Kontaktpersoner Eva Waldén Selin och Maria Wikman. Layout Nataliya Hulusjö © 2008 Riksantikvarieämbetet 1:1 ISSN 1651-1298 ISBN 978-91-7209-508-3 Innehåll Förord Sammanfattning 1. Bakgrund 2. Introduktion till konsekvensanalys 2.1 Vad är konsekvensanalys? 2.2 Vad är kostnadseffektivitetsanalys? 2.3 Att tänka på vid konsekvensanalys 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 Samhällsekonomisk analys Fördelningseffekter Miljövärderingsmetoder Känslighetsanalys 6 7 8 11 11 12 13 13 15 15 16 17 18 18 19 20 20 21 21 21 22 22 22 22 23 24 26 27 27 27 27 28 31 35 38 39 43 3. Utgångspunkt för konsekvensanalysen – ett miljömål med bäring på kulturmiljö 4. Konsekvensanalys – inrättande av kulturreservat 4.1 Konsekvensanalys för inrättande av kulturreservat 4.2 Kvalitativ identifiering och beskrivning av nyttor och kostnader 4.3 Monetär beskrivning av nyttor 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5 4.3.6 4.3.7 4.4.1 Ökad tillgänglighet, rekreation samt upplevelser av ökad biologisk mångfald Ökade fastighetsvärden Psykosociala faktorer Icke-användarvärden Intäkter för verksamhetsutövare Utelämnade poster - regional utveckling, arbetstillfällen Var finns data om nyttor? Skäl att göra fördjupad kostnads­effektivitetsanalys 4.4 Monetär beskrivning av kostnader 4.5 Sammanvägning av nyttor och kostnader 4.6 Känslighetsanalys 5. Slutsatser av konsekvensanalysen 5.1 Bör åtgärden genomföras? 5.2 Om ja, vad krävs för att genomföra åtgärdet? 5.3 Om nej, måste målen omformuleras? Bilaga 1. Några centrala ekonomiska begrepp Bilaga 2. Ekonomiska miljövärderingsmetoder - anpassning till värdering av kulturmiljön Bilaga 3. Nuvärdes- och annuitetsmetoden Bilaga 4. Information i databasen ValueBaseSWE Bilaga 5. Fördjupad kostnadseffektivitetsanalys Referenser Förord Att sätta marknadspris på saker och ting blir viktigare och viktigare för dagens samhälle. Detta kan vara svårt att göra för kulturmiljön, eftersom här finns många nyttor­ som inte kan uppskattas monetärt och därför riskerar att helt utelämnas vid samhällsekonomiska konsekvensanalyser­. Denna metodhandledning blir alltså en god nyhet för alla som arbetar inom kulturmiljösektorn. Syftet är att, med hjälp av ekonomer, visa att även vi kan använda den ekonomiska modellen vid bedömning av konsekvenser av åtgärder och styrmedel; detta i kombination med den kva­ litativa bedömningen som vi alltid gjort. Värderingen bör även kompletteras med relevanta och förbättrade redskap för att kunna prissätta de kvalitativa nyttor och kostnader som är kopplade till kulturmiljön. Allt detta hjälper oss att bättre kommunicera och förklara värden inom vår sektor samt underlättar jämförelsen med andra sektorer. Flera projekt som handlar om värdering och urval pågår­ parallellt på Riksantikvarieämbetet, där bland annat­ en arbetsgrupp undersöker och tydliggör vårt och andra samhälls­aktörers arbete med värdering och ur­ val av kultur­arvet. Många projekt som stöds via FoU programmet­ tar upp aspekter som rör värdering av kultur­ miljön. Med hjälp av den ekonomiska modellen kan vi få ett fördjupat och tydligare­ perspektiv samt stärka argu­ menten för våra beslut och val. Vidare underlättar det för politikerna för frågor som rör utveckling och bevarande av kulturmiljön. Riksantikvarieämbetet startade under 2007 ett projekt­ som finansierades av Miljömålsrådet. Det gick ut på att, i dialog med andra målmyndigheter, ta fram samhälls­ ekonomiska konsekvensanalyser till den fördjupade utvär­ deringen av miljökvalitetsmålen. Under arbetet växte­ det fram ett behov av utvecklade metoder för värdering av kulturmiljön. Tore Söderqvist och Åsa Soutukorva från Enveco Miljöekonomi AB har anlitats för att ta fram en metodhandledning i konsekvensanalyser, där befintliga­ ekonomiska analys- och värderingsmetoder samt deras användbarhet för kulturmiljön diskuteras. Denna hand­ ledning kan användas av alla handläggare inom kultur­ miljöområdet som arbetar med värdering och ska kunna ses som informationskälla och stöd vid genomförandet av en konsekvensanalys. Stockholm, juni 2008 Jan-Gunnar Lindgren, avdelningschef  Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys Sammanfattning Denna metodhandledning handlar om hur det går till att göra en samhällsekonomisk konsekvensanalys av åtgärder som kan behöva vidtas för att nå miljökvalitetsmål (miljömål) med bäring på kulturmiljön. Analysmetoden som beskrivs är generell och kan avse en godtycklig kulturmiljö. Målgruppen för metodhandledningen är framför allt handläggare som utför konsekvensanalyser av kulturmiljön men även andra som vill få en större förståelse för vad en samhällsekonomisk konsekvensanalys är för något och hur kopplingen mellan kulturmiljövärden och ekonomi kan se ut. Ett syfte med rapporten är att den ska vara användbar även för personer som inte har expertkunskaper i nationalekonomi. Den juridiska bakgrunden till metodhandledningen är bland annat bestämmelserna i miljöbalken som syftar till en hållbar utveckling, vilket innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Efter en allmän bakgrundsbeskrivning följer en introduktion­ med en kort genomgång av konsekvensanalys­ i syfte att ge läsaren en känsla om analysens bestånds­delar. Denna metodhandledning gäller för samhälls­ekonomisk konsekvensanalys. Det speciella med en sådan konsek­ vensanalys är att den har en ambition att uttrycka kon­ sekvenser i samhällsekonomiska termer (nyttor­ och kost­ Utgångspunkt för metodhandledningen: Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, 4 §: ”Innan en myndighet beslutar föreskrifter eller allmänna råd, ska myndigheten så tidigt som möjligt. 1. utreda föreskrifterna eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning, och…” Regeringens proposition (2004/05:150) 27.3 §: ”Användningen av ekonomiska modeller för att analysera konsekvenser av åtgärder på miljöområdet liksom metoderna för ekonomisk värdering av miljönytta bör utvecklas.” nader) och så långt det är möjligt göra detta i monetära­ enheter. Kvantifiering och monetarisering av nyttor som kan kopplas till kulturmiljön är ett tämligen outforskat område och ett viktigt fokus i rapporten är att diskutera etablerade miljövärderingsmetoder samt deras använd­ barhet för värdering av kulturmiljön. Förutom värde­ ringsmetoder presenteras i introduktionsdelen även andra viktiga begrepp som används inom kostnads-nyttoanalys och kostnadseffektivitetsanalys. Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys  1. Bakgrund I arbetet med den fördjupade utvärderingen av miljö­ målsarbetet har Miljömålsrådet i sina riktlinjer efterlyst samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Sådana riktlinjer finns i Förordning 2007:1244. Krav framkommer även i regeringens proposition 2004/05:150, sida 390, där det står att miljömålsmyndigheterna har ansvar för att göra samhällsekonomiska konsekvensanalyser av åtgärdsförslag i syfte att ge allsidiga och tillförlitliga underlag för politiska beslut. Kostnader och nyttor med ett åtgärdsförslag ska kunna vägas mot varandra och detta ställer krav på en bättre bedömning av miljönyttan. Problemet är att det idag saknas erkända och vedertagna metoder för samhällsekonomiska konsekvensoch kostnadseffektivitetsanalyser av förändringar som berör kulturmiljön, speciellt när det gäller kvalitativa konsekvenser för kulturmiljön. Möjligheten till bevarande och brukande av kultur­miljön är beroende av hur åtgärderna i stort utformas. Detta faktum beror på att kulturmiljösektorns uppdrag, bland annat genom miljömålsarbetet, har breddats från att omfatta monument och utvalda miljöer till att inkludera hela omgivningen som den uppfattas av människor. Däremot har inte de styrmedel som kulturmiljövården förfogar över anpassats i tillräcklig grad för att arbeta i det bredare perspektivet. Som ett övergri­ pande värde ska kulturmiljö genomsyra allt miljöarbete, vilket i praktiken betyder att bevarandet och brukandet av kultur­ miljön bör synliggöras även i andra sektorers styrmedel. Denna metodhandledning (se figur 1) handlar om hur det går till att göra en samhällsekonomisk konsekvens­ analys (det vill säga en analys av samhällsekonomiska konsekvenser­) av åtgärder som kan behöva vidtas för att nå kvalitetsmål för kulturmiljön. Analysmetoden som beskrivs­ är generell­ och kan avse en godtycklig kultur­ miljö. Observera­ att de miljö­mässiga konsekvensernas samhälls­ekonomiska effekter­ också­ ska ingå som konsek­ venser i den samhällsekonomiska konsekvens­analysen. Vid en sådan analys ställs krav på att såvä­l kostnader (negativa­ samhälls­ekonomiska konsekvenser­) som nyttor­ (positiva samhällsekonomiska konsekvenser) ska så långt det är möjligt uttryckas i monetära­ enheter. Många av de samhällsekonomiska konsek­venser som har att göra med kulturmiljöns betydelse för samhället kan vara svåra­ att uttrycka i monetära enheter, men för att göra en samhälls­ ekonomisk konsekvensanalys är det viktigt att försöka­ kvantifiera dem och helst sätta ett pris på dem. När det inte är möjligt ska dessa beskrivas åtminstone kvalitativt och beaktas i bedömningen av om de positiva samhälls­  Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys ekonomiska konsekvenserna är större eller mindre än de negativa (se figur 2). Observera att en annan viktig del av konsek­vensanalysen är att analysera hur nytta och kostnader­ fördelar­ sig mellan olika grupper i samhället­. I rapporten­ diskuteras etablerade miljö­värderings­ metoder­ och deras användbarhet för en ekonomisk­ värdering­ av kultur­miljön. Målgruppen för metodhandled­ ningen är framför allt handläggare som utför konsekvensan­ alyser av kulturmiljön men även andra som vill få en större förståelse för vad en samhällsekonomisk konsekvensanalys är för något och hur kopplingen­ mellan kulturmiljövärden och ekonomi kan se ut. Ett syfte med rapporten är att den ska vara användbar även för personer­ som inte har expertkunskaper i nationalekonomi. Den juridiska bakgrunden till metodhandledningen är bland annat bestämmelserna i miljöbalken som syftar till en hållbar utveckling, vilket innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. I dokumentet ”Nationell strategi för hållbar utveckling­” (2001/02:172) diskuteras kulturmiljön från ett hållbarhetsperspektiv. Definition på kulturarv och kultur­miljö finns också i texter publicerade av Riksantik­ varieämbetet (se box 1 och 2). Box 1. Kulturarv och kulturmiljö enligt dokumentet ”Nationell strategi för hållbar utveckling” (2001/02:172, sida 46-47) ”En varsam förvaltning och ett framsynt tillvaratagande och brukande av kulturarvet i all dess mångfald är en nödvändig utgångspunkt i arbetet för en hållbar utveckling. Framför allt har kulturhistoriska och estetiska värden betydelse för människors välbefinnande och deras identitet och sammanhang i tillvaron. Kulturmiljön har även betydelse för kreativitet och företagsamhet och därmed för lokal och regional ekonomisk utveckling. Kulturmiljöarbetet har således koppling till såväl de miljömässiga som de sociala och ekonomiska aspekterna av hållbar utveckling. Verksamheten inom området skall syfta till att kulturmiljövärden hävdas och brukas på ett sätt som garanterar deras bevarande på lång sikt. Kulturarvet skall ses som en tillgång i samhällsbygget och bilda utgångspunkt för nyskapande och förändringar av bebyggelse och anläggningar i stad och landskap.” Box 2. Kulturarv och kulturmiljö enligt Riksantikvarieämbetet (Riksantikvarieämbetet, 2007b, sida 7) ”Kulturarvet utgörs vad tidigare generationer skapat och hur vi uppfattar, tolkar och för det vidare. Varje tid bildar sig en egen uppfattning om kulturarvets innehåll och betydelse.” ”Med kulturmiljö menas den av människan påverkade fysiska miljön. Det kan gälla alltifrån enskilda objekt till stora landskapsavsnitt. Kulturmiljön är en viktig del av kulturarvet.” Figur 1. Sammanfattning av de olika stegen i en samhällsekonomisk konsekvensanalys inklusive läshänvisningar Introduktion till konsekvensanalys Syfte: Ge en allmän förståelse för vad konsekvensanalys är och förklara skillnaden mellan kostnadseffektivitetsanalys och kostnads-nyttoanalys. STEG 0 Kapitel 2: Introduktion till konsekvensanalys Bilaga 1: Några centrala ekonomiska begrepp Bilaga 2: Ekonomiska miljövärderingsmetoder Bilaga 3: Nuvärdes- och annuitetsmetoden STEG 1 Definiera ett miljömål med bäring på kulturmiljön Syfte: Att diskutera betydelsen av ett väldefinierat mål för genomförandet av konsekvensanalysen. Kapitel 3: Utgångspunkt för konsekvensanalysen­ ett miljömål med bäring­ på kulturmiljön Kapitel 4: Konsekvens­ analys - inrättande av kulturreservat Bilaga 4: Information i databasen ValueBaseSWE STEG 2 Gör konsekvensanalys av föreslagen åtgärd Syfte: Att beskriva de olika stegen i en konsekvensanalys med hjälp av ett fiktivt exempel. Steg 2a: problemanalys och identifiering av nollalternativ Steg 2b: kvalitativ identifiering och beskrivning av nyttor och kostnader Steg 2c: monetär beskrivning av nyttor Steg 2d: monetär beskrivning av kostnader Steg 2e: sammanvägning av nyttor och kostnader Steg 2f: känslighetsanalys Vid komplex kostnadsbild Gör fördjupad kostnadseffektivitetsanalys Syfte: Att beskriva de olika stegen i en fördjupad­ kostnadseffektivitetsanalys. Bilaga 5: Fördjupad kostnadseffektivitets­ analys Kapitel 5: Slutsatser av konsekvensanalysen STEG 3 Dra slutsatser av konsekvensanalysen Syfte: Att angripa frågan om en åtgärd bör genomföras och beskriva vad som i så fall krävs för att genomföra åtgärden­. Figur 2. Samhällsekonomiska konsekvenser Samhällsekonomiska konsekvenser Positiva samhällsekonomiska konsekvenser (Nyttor) Negativa samhällsekonomiska konsekvenser (Kostnader) Praktiskt omöjliga­ att uttrycka i monetära­ enheter­ Praktiskt möjliga att uttrycka i monetära enheter Praktiskt möjliga att uttrycka i monetära enheter Praktiskt omöjliga­ att uttrycka i monetära­ enheter Jämförelse av positiva och negativa samhällsekonomiska konsekvenser Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys  Kapitel 2 är en introduktion, där det anges en kort allmän­ beskrivning av konsekvensanalysen (STEG 0). Det betonas att den typ av konsekvensanalys som denna­ metodhand­ledning gäller för är samhällsekonomisk konsekvens­analys. Kapitlet introducerar även en del viktiga­ begrepp som används inom kostnads-nyttoanalys och kostnads­effektivitetsanalys. I kapitel 3 diskuteras betydelsen av ett väldefinierat mål för genomförandet av konsekvensanalysen (STEG 1). Detta mål kan uttryckas på olika sätt och det är viktigt att de som genomför konsekvensanalysen har målet klart för sig, även om det kan vara ospecifikt formulerat. Kapitel 4 syftar till att identifiera och beskriva nyttorna­ och kostnaderna med att en åtgärd genomförs i förhållande­ till ett nollalternativ (STEG 2). Efter det följer­ en diskussion­ om hur de olika nyttorna och kostnaderna­ kan kvantifieras­ och värderas ekonomiskt. Kapitlet avslutas­ med en jämförelse av de totala nyttorna och kostnaderna. Innan den slutliga sammanvägningen kan det i vissa fall finnas skäl att göra en fördjupad kostnads­ effektivitetsanalys (se bilaga­ 5). Kapitel 5 redogör för tillvägagångssättet när slutsatser ska dras av konsekvensanalysen (STEG 3). 10 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 2. Introduktion till konsekvensanalys Syftet med det här kapitlet är att bland annat ge en allmän­ inblick i konsekvensanalys och kostnadseffektivitets­ analys innan genomgången av deras detaljer som följer­ i kommande­ kapitel. Dessutom presenteras ett antal begrepp­ som är viktiga att känna till för den som ska göra en samhällsekonomisk konsekvensanalys. Figur 3. Fyra steg i beslutfattandet 1. Identifiera olika handlingsalternativ: 1. 2. 3. etc. 2. Prognostisera konsekvenserna­ av varje­ alternativ: A1, B1, C1... A2, B2, C2... A3, B3, C3... etc. 3. Jämför konsek­venserna­­­­­: Är A1, B1, C1... bättre än A2, B2, C2... etc. 2.1 Vad är konsekvensanalys? 4. Välj handlings­ alternativ. Konsekvensanalys är ett hjälpmedel för beslutsfattande. Dess syfte är att identifiera de positiva och negativa konsekvenserna med ett projekt i samhället och i möjligaste mån även kunna jämföra dessa med varandra för att se om de positiva konsekvenserna är större än de negativa eller tvärtom. Med ett ”projekt” kan menas de mest skilda aktiviteter och verksamheter i samhället. Konsekvensanalysen kan i princip ske ex ante eller ex post, det vill säga konsekvenserna av ett projekt kan undersökas innan projektet (eventuellt) sjösätts respektive efter att projektet genomförts. Det finns fyra viktiga steg i beslutsfattandet (se figur 3). I steg 1 identifieras olika handlingsalternativ (1, 2, 3 och så vidare), som finns tillgängliga för att nå ett visst mål. Det kan exempelvis handla om olika åtgärder för att uppfylla­ ett miljömål. Steg 2 handlar om att försöka prognos­ tisera konsekvenserna av varje handlingsalternativ­, vilka­ kan vara av många olika slag (A, B, C och så vidare­) och uttrycks­ på olika sätt beroende­ på deras typ. Ett axplock­ av konsekvenser och hur de exempelvis kan formuleras­ kan vara följande: biologiska konsekvenser till följd av ett handlingsalternativ som kan uttryckas i förekomster­ av djur- och växtarter, sociala konsekvenser och konsekvenser­ för kulturmiljön som kan uttryckas i förändrad sysselsätt­ ningsgrad respektive förekomst av kultur­reservat samt ekonomiska konsekvenser som kan uttryckas i förändrad­ inkomstnivå. Steg 2 resulterar alltså­ i en katalog av konsekvenser­ med hjälp av vilken är man rustad att ge sig i kast med steg 3. Detta steg handlar om att jämföra kon­ sekvenserna mellan de olika handlings­alternativen i syfte­ att bedöma vilket handlingsalternativ­ som är bäst. För att kunna göra en sådan bedömning behöver­ man vara utrustad­ med ett eller­ flera kriterier för vad som är bra och vad som är dåligt. Steg 4 består slutligen­ i att välja det handlingsalternativ som i steg 3 bedömdes­ vara det bästa. Val av kriterium för vad som är bra och vad som är dåligt. Denna rapport fokuserar på samhällsekonomisk konsek­ vens­analys. Det speciella med en sådan konsekvensanalys­ visar sig i steg 3, där konsekvenserna från katalogen i steg 2 uttrycks i samhällsekonomiska termer och även monetärt­ så långt det är möjligt. Monetariseringen under­ lättar jämfö­relsen mellan konsekvenserna, eftersom de då mäts i samma­ enhet. En samhällsekonomisk­ konsekvens­ analys skiljer­ sig på detta sätt från en miljökonsekvens­ beskrivning, som syftar till att identifiera och beskriva­ effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra­ på bland annat människor, miljö, hushåll­ ning med mark, vatten, råvaror och energi. En miljö­ konsekvensbeskrivning medför­ däremot inte krav på att dessa effekter ska uttryckas i samhällsekonomiska termer­. Med samhällsekonomiska termer menas närmare bestämt handlingsalternativens konsekvenser för individers och företags välbefinnande. Ökningar av välbefinnandet till följd av handlingsalternativet­ kallas även för alternativets­ nytta och minskningar av välbefinnandet till följd av hand­ lingsalternativet kallas även för alternativets kostnader. För att i möjligaste mån uttrycka nytta och kostnader i monetära enheter har monetära mått på förändringar i välbefinnande utvecklats i ekonomisk teori. Dessa mått är förändringen i konsumentöverskott (för individer) och förändringen i producentöverskott (för företag) och Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 11 beskrivs­ närmare i bilaga 1. De härleds utifrån antagan­ dena att individer strävar efter att maximera sitt välbe­ finnande och att företag vill maximera sin vinst. De här monetära måtten låter sig skattas med hjälp av marknads­ data för varor­ och tjänster som är föremål för handel på marknader. Det finns dock många varor och tjänster som utan att vara marknadsprissatta är av betydelse för in­ dividers välbefinnande och företags vinster, till exempel ekosystemtjänster inklusive miljökvalitet som vatten- och luftkvalitet. Andra exempel har att göra med sådant som vår kulturmiljö kan erbjuda i termer av upplevelser, ökad kunskap, förståelse med mera. För dessa icke-marknads­ varor finns särskilda värderingsmetoder tillgängliga för att skatta­ förändringar­ i konsument- och producentöver­ skott. Att använda de nämnda metoderna ger således en möjlighet att ta reda på de samhällsekonomiska effekterna av miljömässiga konsekvenser. Metoderna beskrivs mer detaljerat längre fram i detta kapitel och i bilaga 2. De är främst anpassade till värdering av naturvärden och är inte speciellt inriktade­ på kulturmiljövärden. Det finns dock stora principiella likheter­ som gör att samma metoder­ kan användas för värdering av kulturmiljövärden, men i så fall måste de anpassas­ till detta. Förslag på hur dessa anpass­ ningar kan se ut presenteras i bilaga 2. En samhällsekonomisk konsekvensanalys ska undersöka­ kostnaderna och nyttorna för de individer och företag som bedöms beröras av ett projekt. Det kriterium­, som vanligen används för vad som är bra eller dåligt att göra, är huruvida samhällsekonomisk lönsamhet före­ ligger. Denna lönsamhet kännetecknas av att summan av samtliga nyttor för alla berörda individer och företag överstiger summan av samtliga kostnader. Med andra ord ska vågskålen med de totala nyttorna väga tyngre än våg­ skålen med de totala kostnaderna (se figur 4). Den del av den samhällsekonomiska konsekvens­ analysen, som syftar till att studera om samhällsekonomisk­ lönsamhet föreligger eller inte, kallas vanligen för kostnads­-nyttoanalys. En annan viktig del av den samhälls­ ekonomiska konsekvensanalysen är att studera hur nytta och kostnader fördelar sig på olika grupper/branscher/ sektorer i samhället, så att en bild över fördelningseffek­ terna erhålls. Figur 4. Samhällsekonomisk lönsamhet Det är endast i undantagsfall som det i en samhälls­ ekonomisk konsekvensanalys går att uttrycka alla iden­ tifierade nyttor och kostnader i monetära enheter. Detta är sannolikt ett ännu mer uttalat faktum vid konsekvens­ analys av förändringar i kulturmiljön. Om kriteriet för samhällsekonomisk lönsamhet är uppfyllt eller inte, kan således­ i typfallet endast delvis utvärderas genom en jämförelse­ mellan monetära mått. I jämförelsen måste även vägas in de samhällsekonomiska konsekvenser som inte har mätts monetärt (se figur 1). 2.2 Vad är kostnadseffektivitetsanalys? nyttor kostnader Utgångspunkten för en kostnadseffektivitetsanalys är någon form av mål för samhället, exempelvis ett miljömål att tillförseln av kväve och fosfor till kusten ska minska med ett visst antal ton per år eller att kustoch skärgårdslandskapets naturskönhet, naturvärden, kulturmiljövärden, biologiska mångfald och variation bibehålls genom ett varsamt brukande. För det mesta finns det flera olika tänkbara åtgärder att vidta för att uppnå ett visst mål. Tillförseln av näringsämnen till havet kan exempelvis åstadkommas genom ändrade brukningsmetoder i jordbruket, kommunala reningsverk kan göras effektivare, hushåll med enskilda avloppslösningar kan anslutas till kommunala reningsverk, biltrafiken kan begränsas för att minska utsläppen av kväveoxider, och så vidare. Men vilka åtgärder som än vidtas är de inte gratis. De resurser som används för att vidta åtgärderna skulle nämligen ha kunnat användas för något annat i samhället i stället. På samma sätt är tänkbara åtgärder för bibehållen naturskönhet, naturvärden, kulturmiljövärden, biologisk mångfald och variation bland annat att kust och skärgårdens traditionella byggnader och bebyggelsemiljöer förvaltas och brukas, att natur- och kulturlandskapet i skärgården är tillgängligt för friluftsliv och rekreation samt att kulturreservat inrättas. Även för dessa åtgärder finns det en alternativkostnad, det vill säga resurserna hade kunnat användas för något annat i samhället istället. Om nu inget är gratis, vilken eller vilka åtgärder bör då vidtas? Ett ekonomiskt kriterium för val av åtgärder är att välja de kostnadseffektiva åtgärderna. Det betyder­ åtgärden eller åtgärderna som uppfyller ett mål till lägsta­ möjliga­ kostnad. När ett mål har uppfyllts till så låga kost­ nader som möjligt sägs kostnadseffektivitet råda. Målet ska vara uppfyllt, så kostnadseffektiva åtgärder ska alltså­ inte förväxlas med billiga åtgärder i betydelsen låg kvalitet­. Syftet med en kostnadseffektivitetsanalys är att jämföra­ kostnaderna för olika åtgärdsalternativ och komma­ fram till vilken åtgärd eller kombination av åtgärder­ som är kostnadseffektiv, det vill säga som uppfyller­ målet för minst antal kronor. 12 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys Två huvudsteg i en kostnadseffektivitetsanalys är att identifiera möjliga åtgärder för att uppfylla miljömålet och att samla in information om kostnaderna för att vidta olika­ åtgärder. Tabell 1 visar total- och marginalkostnaderna för två olika typer av åtgärder för att minska tillförseln av ett visst ämne till ett vattenområde. Totalkostnaden ökar mer och mer, ju mer åtgärden används. Marginalkostnaden­ är lika med ökningen av totalkostnaden, när resultatet av åtgärden ökar med en enhet. Om åtgärd 1 exempelvis används­ för att gå från en minskning av tillförseln på 3 kg till en minskning på 4 kg, ökar totalkostnaden från 5 000 till 10 000 kr. Marginalkostnaden för en minskning på 4 kg är således lika med 10 000 – 5 000 = 5 000 kr. Tabell 1. Exempel på totala och marginella åtgärdskostnader Minskning av tillförseln (kg) 0 1 2 3 4 5 Totalkostnad, åtgärd 1 (kg) 0 1 000 2 500 5 000 10 000 50 000 Marginalkostnad, åtgärd 1 (kg) — 1 000 1 500 2 500 5 000 40 000 Totalkostnad, åtgärd 2 (kg) 0 2 500 6 000 12 000 30 000 100 000 Marginalkostnad, åtgärd 2 (kg) — 2 500 3 500 6 000 18 000 70 000 värderingsmetoder, känslighetsanalys, diskontering, fasta eller rörliga priser, reala eller nominella räntor. 2.3.1 Samhällsekonomisk analys Om marginalkostnaderna för alla åtgärder är kända kan vi finna den kostnadseffektiva situationen, där margi­ nalkostnaderna för alla åtgärder är lika stora. Om de inte vore lika stora skulle det alltid gå att omfördela mellan åtgärderna så att samma resultat kan åstadkommas till en lägre totalkostnad. Att räkna på marginalkostnader kan vara relevant även i kulturmiljösammanhang. Exempelvis kan kostnaden­ för att inrätta ett kulturreservat tänkas variera med dess storlek och hur många olika naturtyper som därmed ryms inom reservatets gränser. Större kulturreservat kan på så sätt vara kopplade till högre kulturmiljövärden och större besöksantal än mindre. Men vissa åtgärder som syftar­ till skydd och utveckling av kulturmiljövärden är inte delbara­, det vill säga antingen genomförs åtgärden helt och hållet eller inte alls (se vidare bilaga 5 om binära åtgärder). Då är marginalkostnadsbegreppet inte längre användbart. En analys av total- och genomsnittskostnader kan ibland vara ett mer framkomligt sätt att analysera kostnaderna (se bilaga 5). Det grundläggande syftet med en samhällsekonomisk analys är att beräkna den totala effekten som en åtgärd har på välfärden i samhället. I den samhällsekonomiska analysen är det inte enbart materiella konsekvenser som värderas, utan även icke-materiella såsom exempelvis minskade rekreationsvärden. Ett huvudmål för analysen är att undersöka om samhällsekonomisk lönsamhet föreligger eller inte. Hur skiljer sig en samhällsekonomisk analys från en privatekonomisk? Det finns vissa gemensamma drag, men också vissa viktiga skillnader. Allmänt kan sägas­ att de intäkter­ och kostnader som räknas med i en privat­ ekonomisk analys är sådana som påverkar ett företags resultat- och balansräkningar, till exempel försäljnings­ intäkter, investeringskostnader och kostnader­ för för­ brukningsmaterial. När det gäller en åtgärds privat­ ekonomiska lönsamhet gäller det att de poster som räknas­ med täcker in samtliga intäkter och kostnader som åtgärden­ leder till. Dessutom är det viktigt att endast de intäkter­ och kostnader som är en följd av åtgärden räknas med. Eftersom­ denna handledning handlar om samhälls­ ekonomiska analyser­, lämnar vi nu de privatekonomiska­ resonemangen­ därhän och övergår till vad som känne­ tecknar en samhällsekonomisk­ analys genom att ge en kortfattad­ presentation av några centrala begrepp. 2.3.1.1 Konsument- och producentöverskott 2.3 Att tänka på vid konsekvensanalys I det här avsnittet diskuteras ett antal viktiga begrepp som är bra att känna till när processen med att genomföra konsekvensanalysen startar och under hela arbetets gång. Det handlar om principerna för en samhällsekonomisk analys (centrala begrepp), fördelningseffekter, miljö­ Allmänt uttrycker ∆KÖ (förändringen i konsument­ överskott) och ∆PÖ (förändringen i producentöverskott) hur människors välbefinnande respektive företagens vinster påverkas av förändringen i åtgången/produktionen av olika varor och tjänster. Varor och tjänster bör tolkas i bredaste möjliga mening, så att exempelvis nyttigheter som naturen och kulturmiljön tillhandahåller också ses som en vara eller tjänst. Det kan även vara centralt att inte enbart se på flödena av nyttigheter från naturen och kulturmiljön, utan även hur en flödesförändring kan påverka naturens och kulturmiljöns kapacitet att producera nyttigheter i framtiden. Vid exempelvis ett alltför hårt nyttjande av ett ekosystem kan systemets förmåga att utstå störningar (dess resiliens) förändras på ett sätt som gör att dess tillhandahållande av varor och tjänster minskar drastiskt (jämför med Söderqvist et al., 2004). Ur beräkningssynpunkt spelar det stor roll om de varor­ och tjänster som påverkas är föremål för prissättning på någon marknad eller inte. Hälsorisker och olika typer av ekosystemtjänster, inklusive miljökvalitet, är ofta inte marknadsprissatta, men olika hälso- och miljöekonomiska­ värderingsmetoder kan då tillämpas för att beräkna ∆KÖ Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 13 och ∆PÖ som uppstår i detta fall. I avsnitt 2.3.3 och bilaga­ 2 ges en översikt över sådana metoder. I bilaga 1 beskrivs­ närmare hur man kan räkna ut ∆KÖ och ∆PÖ, men helt kort kan sägas att KÖ är skillnaden mellan vad individen­ är villig att betala för en vara eller tjänst och vad hon faktiskt­ betalar. Vad gäller PÖ är det skillnaden mellan företagets­ totala intäkter och dess totala rörliga kostnader­. 2.3.1.2 Värdering av nytta och kostnader genom marknadspriser effekt är när miljöeffekter inte kommer med i ett företags finansiella kalkyler annat än om de innebär direkta kostnader för företaget i fråga. Externa effekter kan ha betydelse för hur en åtgärd påverkar samhällets samlade välfärd och därför är det viktigt att de kommer med i den samhällsekonomiska analysen. Först måste då åtgärdens externa effekter identifieras för att sedan i mesta möjliga mån beskriva dem med hjälp av marknadspriser eller, om sådana saknas, med hjälp av miljövärderingsmetoder. 2.3.1.4 Kollektiva varor För konsekvenser som uppstår för varor och tjänster som säljs och köps på en marknad kan marknadspriset användas för att uttrycka nyttan och kostnaderna i monetära enheter. Värdering av nytta och kostnader vid konstanta marknads­ priser Om ett visst förslag inte kan förväntas förändra­ marknads­priserna motsvarar detta marknadspris multiplicerat­ med kvantiteten den samhällsekonomiska nyttan av förslaget­. Om kilopriset på torsk till exempel är 20 kr och miljön i ett visst havsområde förbättras så mycket att utbudet på torsk ökar med 100 ton per år så är den samhällsekonomiska nyttan av denna kvantitets­ ökning 20 x 100 000 = 2 000 000 kronor per år. I en kon­ sekvensanalys ska dock även hänsyn tas till att den ökade mängden torsk sannolikt också leder till ökade kostnader för att fiska den. Som nämndes ovan är det vinstföränd­ ringen som mäter nyttan. Skatter, subventioner och andra transfereringar Transfereringar, det vill säga betalningar som görs utan vara eller tjänst i utbyte, ska inte räknas med i den samhälls­ekonomiska analysen eftersom de inte påverkar samhällets totala nytta (inkomsten av en aktör motsvaras av en utgift för en annan). Imperfekta marknadspriser På exempelvis monopolmarknader speglar inte marknads­priserna de ”sanna” priserna, det vill säga de priser som reflekterar marginalkostnaden vid ökad produktion­. Ofta är det svårt att korrigera för imperfekt konkurrens och då används de observerade marknads­ priserna trots allt, även om de kan vara snedvridna av statliga­ subventioner. Jordbruket är ett exempel på en sektor­, där statliga subventioner­ är mycket vanliga som styrmedel för att uppmuntra mer miljövänlig markan­ vändning och djurhållning. 2.3.1.3 Externa effekter Det finns två egenskaper hos (renodlade) kollektiva varor. För det första pratar man om icke-exkluderbarhet, det vill säga människor kan inte utestängas från konsumtionen av varan. För det andra talar man om icke-rivalitet, vilket betyder att en individs konsumtion minskar inte den mängd av varan som finns tillgänglig för andra personer. Renodlade kollektiva varor är sällsynta, men många varor­ har kollektiva egenskaper, åtminstone till viss grad. Några exempel på kollektiva varor är ren luft, friskt vatten­, välfungerande ekosystem, orörda skogar, fyrljuset­ i farleden, försvaret eller vårt kulturhistoriska arv med mera. För kollektiva varor finns inte marknadspriser som kan användas för värdering, men eftersom de ändå har ett värde för samhället används miljövärderingsmetoder för att sätta pris på dem. 2.3.1.5 Överensstämmelse mellan monetära enheter Konsekvenser av en åtgärd som påverkar andra än de som genomför åtgärden eller konsumerar den aktuella varan/ tjänsten brukar kallas externa effekter. Dessa kan vara både positiva och negativa. Ett exempel på negativ extern Det är viktigt att de monetära belopp som ingår i en konsekvensanalys uttrycks på ett enhetligt sätt. Vi tar upp tre aspekter på enhetlighet här. För det första betyder förekomsten av inflation att det finns en skillnad mellan det som kallas rörliga priser och det som kallas fasta priser. För de senare är effekten av inflation bortrensad, till exempel med hjälp av kon­ sumentprisindex (KPI). Det är vanligast att fasta priser­ används­ i konsekvensanalyser, eftersom man slipper göra antaganden om framtida inflationsutveckling. En någorlunda konstant prisutveckling är att föredra. Det är även möjligt att använda rörliga priser. Om priserna som används i analysen kan förväntas öka i olika takt är det lämpligare att använda rörliga priser. I alla händelser är det viktigt att vara konsekvent och inte blanda rörliga och fasta priser. För det andra betyder förekomsten av indirekta skatter (moms) att belopp som mäts i konsumentledet och produ­ centledet inte är direkt jämförbara. En konsekvensanalys får inte innehålla både ”konsumentkronor” och ”produ­ centkronor”, utan beloppen bör genomgående uttryckas på ett av sätten. Vanligast är att uttrycka allt i konsument­ kronor. Ett schablonartat sätt att omvandla producent­ kronor till konsumentkronor är att multiplicera produ­ centkronor med en faktor 1,23 där 23 procent uttrycker ett genomsnittligt momspålägg (se Mattsson, 2006). 14 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys För det tredje innebär förekomsten av dödvikts­förluster till följd av skatter att belopp som ska finansieras med offentliga­ medel bör räknas upp med en faktor som åter­ speglar dödviktsförlusterna. En schablon som rekom­ menderas av Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) för att omvandla ”budgetkronor” till ”konsu­ mentkronor” är en faktor 1,30 där 30 procent uttrycker dödviktsförlusterna (se Mattsson, 2006). 2.3.1.6 Diskontering i den samhällsekonomiska analysen tiden­. Den ränta som då ska användas är real­räntan, vilken­ grovt sett är lika med den nominella räntan­ minus inflationstakten. Om rörliga priser används i analysen­ ska en nominell ränta däremot användas. 2.3.2 Fördelningseffekter Diskontering används för att ta hänsyn till att nyttor och kostnader inträffar vid skilda tidpunkter och därför inte kan jämföras direkt med varandra. De två metoderna som används för diskontering är nuvärdes- och annuitetsmetoden, vilka beskrivs i bilaga 3. Val av diskonteringsmetod De två diskonteringsmetoderna resulterar åtminstone teoretiskt sett till samma rangordning av projekt. Valet mellan metoderna baseras ofta på om det är av intresse att uttrycka konsekvenser som nuvärden eller som årliga belopp (se bilaga 3). Vad innebär det att diskontera miljönytta? Ofta är fallet att kostnaderna för åtgärder som syftar till att förbättra miljön inträffar före nyttorna. När kostnader­ och nyttor uppstår vid skilda tidpunkter är valet­ av storleken­ på diskonteringsräntan särskilt viktigt­. Allmänt­ gäller att ju högre diskonteringsränta och ju längre fram i tiden en konsekvens inträffar, desto lägre blir dess nu­ värde. Det kanske svåraste är att veta vilken diskonte­ ringsränta som ska väljas för konsekvenser som inträffar­ mycket långt fram i tiden och som påverkar framtida generationer­. Detta är framför allt en etisk fråga (jämför med Naturvårdsverket, 2006). Hur hög ska diskonteringsräntan vara? Den nivå som väljs på diskonteringsräntan visar hur snabbt värdet av framtida kostnader och nyttor avtar med tiden. Om diskonteringsräntan till exempel är noll, innebär­ detta att framtida konsekvenser värderas lika högt som om de uppstår idag. Och på motsvarande sätt innebär en oändligt hög diskonteringsränta att framtida konsekvenser värderas till noll. Naturvårdsverket rekom­ menderar att den reala diskonteringsräntan sätts till 4 %, men oavsett vilken ränta som väljs är det nödvändigt att göra känslighetsanalyser där räntenivån varieras. Real eller nominell diskonteringsränta? Som framgick av avsnitt 2.3.1.5 är det vanligast att den samhällsekonomiska analysen görs i fasta priser, det vill säga priser som inte reflekterar inflationsnivån i samhället­. Man anger då kostnaderna i ett visst års priser­, till exempel­ 2001, även om de avser ett år som ligger långt framåt i Den samhällsekonomiska analysen visar vilka konsekvenserna är av en åtgärd för samhället som helhet, men säger inget om hur dessa fördelar sig mellan individer och grupper i samhället. Därför är det även viktigt att studera fördelningseffekterna av ett förslag. Ett exempel på hur en kvalitativ beskrivning av nyttor kan gå till visas i box 2 i avsnitt 4.2. 2.3.3 Miljövärderingsmetoder Miljö och hälsa är ofta inte föremål för handel på någon marknad och har därmed inte något marknadspris. Det går då inte att direkt använda sig av data om individers avvägningar på marknader för att skatta deras betalningsvilja (eller kompensationskrav). Inom de nationalekonomiska forskningsfälten miljöekonomi och hälsoekonomi har det därför utvecklats en rad olika värderingsmetoder som syftar till att trots detta problem få information om det ekonomiska värdet av bättre miljö eller hälsa. Syftet med värderingsmetoderna är i princip att skatta det totala ekonomiska värdet, vilket ofta indelas i användarvärden och icke-användarvärden eller existensvärden, där de senare värdena hänför sig till det faktum att människor kan värdesätta en bättre miljö även om de personligen inte har för avsikt att ta del av denna förbättring. Användarvärden och ickeanvändarvärden kan i sin tur indelas i olika delvärden. Olika värderingsmetoder har dock olika hög grad av förmåga att skatta olika värden, och en speciell egenskap med så kallade scenariometoder är att de kan fånga upp icke-användares värden. Metoderna presenteras i detalj i Freeman (2003) och översiktligt i Brännlund och Kriström (1998) och Söderqvist m.fl. (2004). För en databas över svenska tillämpningar av metoderna för miljövärdering se www.beijer.kva.se/ valuebase.htm. I korthet brukar tre olika huvudgrupper av metoder­ urskiljas. Den ena gruppen baserar sig på data om individers­ faktiska marknadsbeteende (revealed preferences­ methods­, RP-metoder). Då utnyttjas olika­ slags samband­ mellan miljö och hälsa å ena sidan och en eller flera marknadsvaror å andra sidan, för att indirekt­ komma åt värderingen av miljö och hälsa. Den andra gruppen är scenariometoder (stated preferences methods­, SP-metoder), som med hjälp av enkäter eller intervju­ er går ut på att fråga (ett oftast slumpmässigt urval av) individer­ om deras betalningsvilja (eller kompensations­ Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 15 krav) för att få ett visst scenario förverkligat. En tredje grupp består av värderingsmetoder som inte är lika fast rotade i ekonomisk teori som de två första grupperna. Även om det i allmänhet­ är önskvärt att genomföra en ekonomisk värdering genom att göra en ny tillämpning av någon värderings­metod är detta inte alltid­ möjligt av kostnadsskäl. Det kan helt enkelt vara för dyrt att samla in nya data genom exempelvis enkät- och intervju­studier. Då finns möjligheten att överföra resultat­ från någon tidigare­ genomförd­ värderingsstudie till ett nytt sam­ manhang. Sådan så kallad värdeöverföring­ beskrivs i bi­ laga 2, där det även finns en mer detaljerad­ genomgång­ av olika värderingsmetoder och deras lämplighet­ för värdering­ av kulturmiljön. 2.3.4 Känslighetsanalys För särskilt osäkra parametrar i den samhällsekonomiska analysen är det lämpligt att göra känslighetsanalyser. De kan handla om att man vid diskontering av kostnader och nyttor varierar diskonteringsräntans storlek för att se hur resultaten påverkas. Andra osäkerheter kan ha att göra med den framtida ekonomiska tillväxten, om ett eventuellt styrmedel kommer att sättas in, investeringskostnaden för en åtgärd, besöksantal för ett kulturreservat med mera. För sådana osäkra variabler är det nödvändigt att känslighetsanalyser görs för att resultatet av den samhällsekonomiska analysen blir så rättvisande och realistisk som möjligt. Vi återkommer till känslighetsanalys vid sammanvägningen av nyttor och kostnader. 16 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 3. Utgångspunkt för konsekvensanalysen – ett miljömål med bäring på kulturmiljö Syftet med detta kapitel, som beskriver STEG 1 av genom­ förandet av konsekvensanalysen (se figur 1), är att diskutera betydelsen av att ett mål för kulturmiljön definieras och att åtgärder för att uppnå målet identifieras. Sveriges riksdag har satt som mål att vi ska lämna över till nästa generation ett samhälle, där de stora miljö­ problemen är lösta. För att nå de 16 miljömålen krävs ett samhälle som är hållbart på lång sikt. Kulturmiljö och kultur­historiska värden är ett av fem grundläggan­ de värden­ som fungerar som utgångspunkt för miljömåls­ arbetet (se tabell 2). Tabell 2. Grundläggande värden i miljömålsarbetet 1. Främja människors hälsa 2. Värna den biologiska mångfalden och naturmiljön 3. Ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena 4. Bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga 5. Trygga en god hushållning med naturresurserna Kulturarvet lyfts fram i flera miljömål bland annat ”Levande­ skogar­”, ”God bebyggd miljö”, ”Levande sjö­ ar och vatten­drag”, ”Hav i balans samt levande kust och skärgård”, ”Myllrande våtmarker”, ”Storslagen fjällmil­ jö” och ”Ett rikt odlingslandskap”. Genomförandet av en åtgärd bidrar i typfallet till att ett eller flera miljömål kan uppfyllas. För kulturmiljön finns inget specifikt formulerat miljömål utan kulturmiljön finns omnämnd i flera av miljömålen. Men det finns delmål i miljömålen som är mer eller mindre inriktade­ på kultur­ miljön. Ett exempel på detta är miljömålet ”Levande­ sjöar och vattendrag”, där ett av förslagen till nytt delmål är ett långsiktigt bevarande av natur- och kulturmiljöer. Enligt­ Riksantikvarieämbetet (2007a) bidrar inrättandet av kultur­reservat till måluppfyllelse av i genomsnitt tre miljö­ mål, men främst handlar kanske måluppfyllelse i kultur­ miljösammanhang om att det grundläggande värdet­ kan uppnås. För att uppfylla miljömålen krävs åtgärder av olika slag. Ett sätt att precisera ett mål för kulturmiljön kan vara att koppla det till de åtgärder som kan bli aktuella, till exempel­ genom att ange att x kulturreservat inrättas­ eller att y fasta­ fornlämningar skyddas i skogen. När det till exempel­ gäller miljömålet ”Levande sjöar och vatten­ drag” och delmålet om långsiktigt bevarande av natur- och kulturmiljöer, är en föreslagen åtgärd för uppfyllelse av delmålet att beslut fattas om inrättande av minst 40 vatten­ anknutna kulturreservat. När kopplingen mellan­ mål och relevanta åtgärder är gjord, är det lättare att bedöma­ såväl kostnader och nyttor som kan förknippas med att målet förverkligas. I praktiken kommer det sannolikt finnas­ till­ fällen då det är upp till den enskilde utföraren­ av konsek­ vensanalysen att definiera målet i konkreta termer samt att identifiera åtgärder som kan uppfylla målet. I vissa fall kommer mål och åtgärder att sammanfalla med varandra. När denna konkretisering är gjord är det dags att gå vidare­ till STEG 2 som utgör kärnan av konsekvensanalysen. Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 17 4. Konsekvensanalys – inrättande av kulturreservat Detta kapitel beskriver STEG 2 i genomförandet av en samhällsekonomisk konsekvensanalys. Avsnitt 4.1 inleder med en presentation av det exempel – inrättande av kulturreservat – som sedan används genomgående i kapitlet för att illustrera analysens olika delar. Skydd av fasta fornlämningar i skogen är ett kompletterande exempel i den monetära beskrivningen av kostnader för att illustrera ett fall, när fördjupad kostnadseffektivitetsanalys kan bli ett nödvändigt steg. I kapitlet följer de olika stegen av konsekvensanalysen enligt figur 5. att ha i åtanke att dessa kan se ut på många olika sätt och är svåra att generalisera. För att metodhandledningen ska bli så användbar som möjligt listas för det fiktiva kulturreservatet så många tänkbara positiva och negativa konsekvenser som möjligt. Vilka av dessa konsekvenser är realistiska utfall kommer att variera från reservat till reservat. Det viktiga för metodhandledningens användbarhet är att listan med konsekvenser blir så komplett som möjligt. En annan viktig sak att komma ihåg är att även om metodiken för konsekvensanalys illustreras med hjälp av ett exempel som berör kulturreservat (och fasta fornlämningar i skogen), är tanken att rapporten också ska kunna fungera som stöd vid konsekvensanalys av andra åtgärdsförslag.  Skyddsinstrumentet kulturreservat infördes med miljöbalken 1999. Avsikten är att möjlig­göra vård och bevarande av värdefulla kulturpräglade landskap. I ett kulturreservat kan hela områdets natur- och kulturmiljövärden skyddas och vårdas. Därmed omfattas byggnader, anläggningar, lämningar och marker – men även sådana värden som består av verksamheter, kunskaper och traditioner kan hanteras inom ramen för kulturreservatets­ förvaltning. 4.1 Konsekvensanalys för inrättande av kulturreservat För att illustrera olika moment i konsekvensanalysen används som exempel inrättande av kulturreservat. Det handlar om ett fiktivt kulturreservat som uppvisar vanliga hos kulturreservat karaktärsdrag även om det är viktigt Figur 5. Illustration av steg 2 inklusive läshänvisningar STEG 2a: Problemanalys och identifiering av nollalternativ Avsnitt 4.2 STEG 2b: Kvalitativ identifiering och beskrivning av nyttor och kostnader Nyckelfrågor: • Vilka berörs och när de berörs? • Vilka vinner respektive förlorar? • Hur berörs de berörda? Avsnitt 4.2 STEG 2c: Monetär beskrivning av nyttor Avsnitt 4.3 STEG 2d: Monetär beskrivning av kostnader Avsnitt 4.4 STEG 2e: Sammanvägning av nyttor och kostnader Avsnitt 4.5 STEG 2f: Känslighetsanalys Avsnitt 4.6 18 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 4.2 Kvalitativ identifiering beskrivning av nyttor och kostnader och Tabell 3. Viktiga frågor innan sammanställning av konsek­ venserna 1. Vilka berörs i stor utsträckning av att åtgärden genomförs? 2. Vilka berörs i mindre utsträckning av att åtgärden genomförs? 3. Vilka vinner respektive förlorar? 4. Berörs en betydande bransch/sektor? 5. På vilket sätt berörs de berörda? Box 3. Inrättande av kulturreservat - grupper som berörs och när de berörs Dessa berörs i stor utsträckning av att kulturreservatet inrättas: • • • De bofasta i området – omedelbart Besökare och turister – när reservatet är inrättat Verksamhetsutövare (till exempel lokala producenter, staten) – när reservatet är inrättat Dessa berörs i mindre utsträckning av att kulturreservatet inrättas: • • • De bofasta i omkringliggande områden – när reservatet är inrättat Allmänheten – när reservatet är inrättat Staten – omedelbart Nu är det dags att lista alla tänkbara nyttor och kostnader med att ett kulturreservat bildas. I den här fasen av konsekvensanalysen är det viktigt att tänka så brett som möjligt så att inga viktiga nyttor och kostnader glöms bort. Återigen måste poängteras vikten av att utgå från den förändring som förslaget innebär, till exempel att x kulturreservat inrättas eller att y fasta fornlämningar skyddas i skogen. Alla de nyttor och kostnader som kan kopplas till denna händelse ska nu identifieras kvalitativt. Viktigt att betona här är att de kostnader och nyttor som uppstår gör så i förhållande till ett nollalternativ, det vill säga ett scenario som beskriver vad som händer om den aktuella åtgärden inte genomförs. Nollalternativet­ är alltså inte samma sak som situationen idag, utan den situation­ som uppkommer om ingen ytterligare åtgärd vidtas­. För kulturmiljön kan detta exemplifieras med hjälp av en fornlämning. Låt säga att fornlämningen kommer­ att förfalla om inte åtgärder vidtas. Då är nollalternativet­ inte situationen idag utan det förfall av fornlämningen som uteblivna bevarandeåtgärder skulle innebära. Noll­ alternativet kan alltså innebära en försämring av dagens situation. Ingen fullständig konsekvensanalys behöver göras­ av nollalternativet. Åtminstone principiellt sett är det lättare att iden­ tifiera åtgärdskostnaderna som kan förknippas med att ett kultur­reservat inrättas jämfört med att iden­ tifiera nyttorna­. Som hjälpbegrepp för att identi­ fiera nyttor introducerar­ och utgår vi från begreppet kultur­miljötjänster vilka kan ses som en parallell till ekosystemvaror- och tjänster. Förhoppningen är att detta angreppssätt ska under­lätta en konkretisering av vad kulturmiljö­relaterade nyttor är för något. Precis som ekosystem kan ge upphov till varor­ och tjänster menar vi att kultur­miljön kan göra det. Huvud­exemplet i denna metodhandledning, inrättande av kulturreser­ vat, visar att åtgärden ger upphov­ till en rad kostnader men också nyttor eller kulturmiljö­tjänster. Som en start är det bra att identifiera alla som berörs av förändringen samt tänka på när och under hur lång tid som de berörda kommer att beröras. Detta betyder att fundera på om förändringen kommer att ske idag eller­ om tio år och om det blir en påverkan under kort eller lång tid. I känslighetsanalysen (avsnitt 4.6) beskrivs hur tidsaspekten­ kan komma in i konsekvensanalysen. Frågor som kan vara vägledande för detta moment anges i tabell 3 samt box 3,4 och 5.  Ekosystemtjänster kan enligt Söderqvist et al (2004) definieras som ”de funktioner och processer genom vilka ekologiska system och deras ingående arter upprätthåller mänskligt liv och välfärd” (sid.45). Ekosystemtjänster kan beteckna varor som fisk, skogsprodukter, grödor, tjänster såsom exempelvis skogars funktion som kolsänka. Ekosystemtjänster kan också vara kopplade till människans välmående, till exempel att få njuta av en vacker solnedgång eller ta sig ett dopp i rent och klart vatten. Se även genomgången av ekosystemvaror och -tjänster i Millennium Ecosystem Assessment (2005). Box 4. Inrättande av kulturreservat - vinnare och förlorare Vinnare på att kulturreservatet inrättas: • • • • • Besökare och turister De bofasta i området (kan dock även vara förlorare) De bofasta i omkringliggande områden Allmänheten Verksamhetsutövare (till exempel lokala producenter, staten) Förlorare på att kulturreservatet inrättas: • • De bofasta i området (kan dock även vara vinnare) Staten Box 5. Inrättande av kulturreservat - på vilket sätt berörs de berörda? Vinnare på att kulturreservatet inrättas: • Besökare och turister – genom ökad tillgänglighet, rekreation och upplevelser av ökad biologisk mångfald, till exempel när ekosystemtjänster gynnas av olika brukningsmetoder • • • • De bofasta i området – genom potentiellt ökade fastighetsvärden, eftersom området anses mer attraktivt De bofasta i omkringliggande områden – genom ökad tillgänglighet och rekreation Allmänheten – genom ökade icke-användarvärden Verksamhetsutövare – staten genom ökad kontroll och framtida intäkter, lokala producenter genom ökade intäkter Samtliga grupper kan även dra nytta av så kallade psykosociala faktorer, till exempel inspiration, kunskap, gemenskap och känsla av tillhörighet, som kulturreservatet kan bidra med. Förlorare på att kulturreservatet inrättas: • De bofasta i området – genom potentiellt minskade fastighetsvärden på grund av större restriktioner och ökad biltrafik • Staten – genom kostnader för intrångsersättning, drift, restaurering, administration med mera. Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 19 När ovanstående moment är slutförda gäller det att sam­ manställa de identifierade konsekvenserna (se tabell 4). Tabell 4. Inrättande av kulturreservat - sammanställning av konsekvenser­ Positiva konsekvenser (nyttor) Ökad tillgänglighet och rekreation samt upplevelser av ökad biologisk mångfald Ökade fastighetsvärden Psykosociala faktorer Icke-användarvärden Ökade framtida intäkter för staten Ökade nettointäkter för lokala producenter Negativa konsekvenser (kostnader) Restaurering, vård och underhåll Utrednings- och uppföljningsarbete Ekonomisk intrångsersättning Information och tillgängliggörande Driftskostnad Administrativ kostnad Minskade fastighetsvärden Ökade restriktioner Ökad biltrafik konsekvenser. Utöver dessa effekter nämns i Millen­ nium Ecosystem Assessment även sådant som kulturell­ mångfald, historia, kunskap, inspiration, gemenskap och känsla­ av tillhörighet. Som samlingsnamn för de här ”mjuka” effekterna används i denna rapport hädanefter begreppet­ psykosociala­ faktorer (se även box 5). De är viktiga positiva­ konsekvenser av inrättandet av kultur­ reservat, men vars ekonomiska betydelse kan vara svår att isolera från andra faktorer med betydelse för det ekono­ miska värdet av kulturreservat. 4.3.1 Ökad tillgänglighet, rekreation samt upplevelser av ökad biologisk mångfald Den ökade tillgängligheten till ett område som blir följden av att ett kulturreservat bildas och den rekreation samt upplevelser av ökad biologisk mångfald som möjliggörs skulle kunna kvantifieras och värderas på följande sätt. Tillgänglighet och variationer i besöksantal går att mäta med hjälp av statistik gällande bland annat besökssiffror. Rekreationsvärden går att skatta ekonomiskt med hjälp av ekonomiska miljövärderingsmetoder (se bilaga 2). En möjlig metod för att göra detta är resekostnadsmetoden. Med hjälp av enkäter kan man fråga besökare hur mycket tid och pengar i form av resekostnad och inträdesbiljetter de lagt ut på sin resa till kulturreservatet samt hur långt de rest för att ta sig dit. Utifrån denna information är det sedan möjligt att skatta en efterfrågefunktion på resor till kulturreservatet, där efterfrågan kan bero på bland annat resekostnad och andra kostnader som kan förknippas med resan, respondenternas ålder, kön, inkomst samt variabler som har att göra med hur attraktivt kulturreservatet är. Sådana ”attraktionsvariabler” kan exempelvis vara serveringar, logimöjligheter, shop med mera. Efterfrågefunktionen ger i sin tur information om det ekonomiska värdet eller konsumentöverskottet av kulturreservatet (se avsnitt 2.3.1.1). Denna typ av studier är internationellt sett vanligt förekommande, när det gäller att värdera till exempel tillträdet till ett naturreservat. Jan Bojö (1985) har med hjälp av resekostnadsmetoden värderat fjällnära skog i det jämtländska naturreservatet Vålådalen. Det genomsnittliga ekonomiska värdet eller­ konsumentöverskottet för ett bevarande av Vålådalen­ skattades till 1,4 miljoner kronor. Skogsbruk i området­ skulle minska konsumentöverskottet med knappt en miljon­ kronor. Det är möjligt att det finns likheter­ mellan­ Vålådalen och något kulturreservat som gör att de skattade­ ekonomiska värdena gällande Vålådalen med hjälp av värdeöverföring (se bilaga 2) skulle kunna användas för värdering av ett kulturreservat. En sökning i värderings­ databaser (se avsnitt 4.3.7 och bilaga 4) kan ge en indika­ tion på om det finns fler liknande studier som lämpar sig för värdeöverföring till ett kulturreservat. 4.3 Monetär beskrivning av nyttor Efter att den kvalitativa identifieringen och beskrivningen av konsekvenser är färdig ska de konsekvenser som listades i tabell 4 beskrivas monetärt så långt det är möjligt. Beroende på ambitionsnivå och vilka möjligheter som finns kan konsekvenserna beskrivas i kvalitativa, kvantitativa och/eller monetära termer. Idealsituationen är när alla konsekvenser beskrivs i monetära termer men det är sällan möjligt. Naturvårdsverkets (2003, sida 28) riktlinje i detta fall är att ”…det är bättre med en genomarbetad konsekvensanalys där de viktigaste konsekvenserna, på något sätt, finns inkluderade än en analys där några få konsekvenser beskrivs detaljerat i kvantitativa eller monetära termer”. Eftersom kvantifiering och monetarisering av kultur­ miljötjänster, det vill säga nyttor, är ett mycket outforskat område kan beskrivningen i denna rapport inte vila på många siffror utan fokus ligger på en diskussion kring ett möjligt tillvägagångssätt. I Millennium Ecosystem Assessment (2005) listas ”cultural­ services” som påminner om de kulturmiljö­ tjänster­ denna metodhandledning använder som samlings­ begrepp för de tjänster som kulturmiljön ger upphov till. De positiva­ konsekvenserna i tabell 4 ovan sammanfaller till viss del med de i Millennium Ecosystem Assessments listade­ kulturmiljötjänsterna. Till exempel återfinns även i dess tablåer effekter på rekreation och turism­ men även regional­ utveckling. I avsnitt 4.3.6 diskuteras anledningen­ till att regional utveckling och effekter på sysselsättning inte kommer med i denna metodhandlednings lista över 20 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 4.3.2 Ökade fastighetsvärden 4.3.3 Psykosociala faktorer Ett sätt att värdera ett kulturreservat kan vara att studera försäljningspriser för fastigheter i ett visst område före och efter bildandet av ett kulturreservat. Den så kallade fastighetsvärdesmetoden (se bilaga 2) kan då användas. Med hjälp av försäljningspriser och andra data som har med fastigheten att göra (till exempel antal rum, yta, omgivningens egenskaper såsom avstånd till affärer och skola/dagis samt även närheten till kulturreservatet) kan ett indirekt marknadspris på närheten till kulturreservatet beräknas. Svårigheten är att utifrån alla de olika faktorer med betydelse för priset på ett hus isolera kulturreservatets effekt på försäljningspriset. Dessutom är sambandet mellan kulturreservatet och fastighetspriset inte entydigt positivt. Tvärtom kan inrättandet av kulturreservatet innebära stora restriktioner för fastighetsägaren och andra negativa effekter som till exempel ökad biltrafik, vilket i så fall bör påverka försäljningspriset negativt. Förmodligen är detta det mest sannolika scenariot, det vill säga att kulturreservatet kommer att leda till minskade fastighetsvärden. Därför bör denna post oftast finnas med på kostnadssidan av konsekvensanalysen. Det är viktigt att komma ihåg att det vid en ekonomisk värdering utifrån fastighetsvärden alltid finns en uppenbar­ risk för dubbelräkningar. Om man till exempel­ räknar med både ökade rekreationsvärden och ökade fastighets­värden till följd av inrättandet av ett kulturreservat, finns det en stor risk att det ekonomiska värdet av kulturreservatet­ överskattas, eftersom fastighetsvärden åtminstone till viss del bör avspegla ökade rekreationsvärden. Om ökade fastighetsvärden finns med som en nytto­post måste därför­ de rekreationsvärden som avspeglar­ sig i ökade fastighets­ värden utelämnas från den totala sammanräkningen av nyttor. Det kan dock finnas andra rekreationsvärden som inte avspeglar sig i ökade fastighetsvärden, och därför­ bör inte utelämnas, exempelvis rekreationsvärden­ för lång­ väga besökare. Vidare ska minskade fastighets­värden inte räknas med som en kostnad om intrångsersättning, men som en kostnadspost i konsekvensanalysen, eftersom­ stor­ leken på intrångsersättningen bör reflektera de minskade­ fastighetsvärdena och även till viss del den ökade bil­ trafiken i området. Ökad biltrafik kan dessutom avspeglas i minskade fastighetsvärden. Det bör noteras att boende i omkringliggande områden också kan drabbas av ökad biltrafik, men de får inte ta del av intrångsersättning. I så fall måste denna kostnad komma med i konsekvensana­ lysen även om intrångsersättning redan finns med som en kostnadspost. Det kan vara svårt att säga något konkret om omfattningen av det ekonomiska värdet av de psykosociala faktorerna. Känslor av gemenskap, tillhörighet och kunskapstörst kan mycket väl förmodas ha betydelse för hur attraktivt ett kulturreservat är i besökares ögon, men hur stor är denna betydelse från ett samhällsekonomiskt perspektiv? Resultatet av exempelvis en resekostnadsstudie kan ge indikationer på detta samhällsekonomiska värde. Kulturreservatets attraktivitet spelar roll för dess ekonomiska värde och människors efterfrågan på resor. Eftersom det är rimligt att anta att mjuka värden har betydelse för människors efterfrågan på resor, bör dessa reflekteras i de ekonomiska skattningar som resekostnadsmetoden producerar. Ett annat sätt att ekonomiskt värdera de psykosociala faktorerna är att med hjälp av scenariovärderingsmetoden (se bilaga 2) ställa frågor till respondenter angående deras betalningsvilja för inrättandet av kulturreservat. Den betalningsvilja som sedan skattas har potential att täcka in de psykosociala faktorer som respondenterna värderar och är beredda att sätta en prislapp på. Återigen är det dock en svårighet att isolera just de psykosociala faktorernas betydelse för respondenternas vilja att betala för kulturreservatet. Ytterligare ett sätt att ekonomiskt värdera de psykoso­ ciala faktorerna kan vara att undersöka omfattningen av ideellt arbete. Det obetalda arbetet som människor lägger­ ner på kulturreservatet kan värderas ekonomiskt i termer­ av förlorade arbetsinkomster. Antagandet är då att i stället­ för att arbeta ideellt skulle dessa personer kunna ägna sig åt avlönat arbete. De förlorade arbetsinkomsterna­ blir därigenom ett mått på värdet av det ideella arbetet. Det kan med fog antas att människor, genom att ägna sig åt ideellt arbete vid ett kulturreservat, upplever gemenskap­ och får ökade kunskaper och insikter om kulturmiljön. Genom att beräkna det ekonomiska värdet av deras ideella­ arbete blir detta indirekt även ett mått på värdet av de psyko­sociala faktorerna. 4.3.4 Icke-användarvärden Det är inte osannolikt att inrättandet av ett kulturreservat är av riksintresse som gör att allmänheten i stort kan ha en betalningsvilja för kulturreservatet även om de inte har för avsikt att besöka området idag eller i framtiden. Då är det själva vetskapen om reservatets existens som värdesätts. Dessa icke-användarvärden kan fångas upp med hjälp av en scenariovärderingsstudie (se bilaga 2). Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 21 4.3.5 Intäkter för verksamhetsutövare När det gäller intäkter för exempelvis lokala producenter är dessa förhållandevis lätta att värdera med hjälp av marknadspriser. Låt säga att tegel produceras lokalt vid ett kulturreservat. Intäkterna för tegelförsäljningen beräknas genom att multiplicera försäljningspriset med den försålda kvantiteten. Det är dock viktigt att komma ihåg att dra ifrån kostnaderna för produktionen så att inte denna nytta överskattas. Även staten kan i vissa fall få en positiv nettonytta av framtida intäkter genom kulturreservatets bildande. vara lika med skillnaden mellan nettolönen och eventuell­ a-kasseersättning­. Det samhällsekonomiska värdet av ett projekt som leder till att arbetslösa får jobb visar sig därför­ snarare på kostnads­sidan i konsekvensanalysen (som rela­ tivt låga personalkostnader) än på nyttosidan. 4.3.7 Var finns data om nyttor? 4.3.6 Utelämnade poster - regional utveckling, arbetstillfällen I den allmänna debatten brukar just regional utveckling framhållas som en positiv effekt av nya projekt, men denna post har i allmänhet inte någon plats i en samhällsekonomisk konsekvensanalys. Detta kan till exempel gälla multiplikatoreffekter eller bieffekter i ekonomin till följd av det projekt som analyseras. Inrättandet av ett kulturreservat kan leda till att intäkterna vid närmaste bensinstation ökar. Men denna, och andra multiplikatoreffekter, är mycket lokala till sin karaktär och påverkar inte den totala samhälleliga välfärden i ett land. Till skillnad från kommunal- och regionalekonomiska analyser har konsekvensanalysen ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv, och från ett sådant bredare perspektiv innebär den ökade lokala efterfrågan endast att konsumenterna skiftar sin konsumtion från ett geografiskt område till ett annat. En annan orsak är att även om efterfrågan på lokala varor och tjänster blir större till följd av ett lokalt projekt, kan en del av det ökade producentöverskottet ätas upp av de minskade konsumentöverskotten som uppstår då boende med flera i området måste betala mer för varorna och tjänsterna (se avsnitt 2.3.1.1 samt bilaga 1). Lokala projekt, såsom bildandet av ett kulturreservat­, kan dock leda till betydande nyttor om den lokala arbets­ lösheten är hög. Då kan multiplikatoreffekter bidra­ till en minskad arbetslöshet och ökad användning av outnyttjade­ resurser, till exempel tomma byggnader. Ofta kommer fallet­ dock vara att de arbetstillfällen som skapas­ i samband­ med kulturreservatets inrättande inte är nya, utan i stället­ innebär att personer som redan var i arbete någon annanstans­ byter jobb, vilket betyder att det sker endast­ en omfördelning­ inom arbetskraften. Observera­ dock att om personer, som annars skulle ha varit­ arbetslösa­, anställs­ kommer alternativkostnaden för dessa att vara lägre än om personer anställs som redan har arbete­. Alternativkostnaden för att anställa en person­ som redan­ har arbete motsvarar i allmänhet samhällets­ kostnad för att använda arbetskraften, det vill säga summan­ av brutto­lönen och sociala avgifter. Alternativ­ kostnaden för att anställa­ en arbetslös person beräknas som värdet­ av förlorad­ icke-önskad fritid, vilket kan antas­ 22 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys Ett sätt att ta fram data om nyttor är att vända sig till någon av de databaser för värderingsstudier som finns, till exempel svenska ValueBaseSWE (www.beijer.kva.se/valuebase.htm), nordamerikanska EVRI (www.evri.ca) eller den nordiska värderingsdatabasen NEVD (http://www.norden.org/ pub/sk/showpub.asp?pubnr=2007:518). ValueBaseSWE är en gratis databas med information om cirka 170 värderingsstudier som gäller miljöförändringar i Sverige. Till den hör en rapport i vilken en bibliografi­ och sammanfattningar av värderingsstudierna ingår (se Sund­ berg och Söderqvist, 2004a och bilaga 4). Det är viktigt att lägga märke till att ValueBaseSWE inte innehåller­ några­ upplysningar om värderingsstudiernas kvalitet, utan denna­ lämnas i nuläget helt åt användaren för uppskattning. Vår bedömning är dock att vissa av de studier som ingår är un­ dermåliga och knappast lämpar sig att använda­ i policy­ sammanhang. Detta understryker behovet­ av en metod för utvärdering av värderingsstudiernas kvalitet och ett sådant­ instrument har utvecklats­ (Naturvårdsverket­, 2005). Om det saknas relevanta studier­ kan det bli fråga om att genom­ föra en ny primär­studie. För de mest använda­ och erkända­ metoderna se bilaga 2. När det gäller värdering av kultur­ miljön finns det få, om ens, studier som varit speciellt­ in­ riktade just på detta område och då måste en bedömning göras huruvida det är befogat att genomföra nya värderings­ studier. Nya studier kan ge mycket användbar information om kulturmiljövärden, men de är även kostsamma både vad gäller tid och pengar. I vissa fall kan det ändå gå att finna studier­ i databaser, vilka reflekterar värden som kan kopplas till kulturmiljön, till exempel studier som har att göra med landskap och intrångseffekter. Av denna anled­ ning kan värderingsdatabaser bli användbara även i kultur­ miljösammanhang. 4.4 Monetär beskrivning av kostnader Allmänt gäller att med kostnader menas här de extra kostnader som uppstår utöver nollalternativet då inga ytterligare åtgärder vidtas för att uppnå miljömålet. Sådana kostnader kan vara av många olika slag och här görs en åtskillnad mellan direkta och indirekta åtgärdskostnader. Med direkta åtgärdskostnader avses de kostnader vilka medför en kostnadspost för den aktör som på något sätt är delaktig i att bekosta åtgärden (se tabell 6). Med indirekta menas kostnader vilka uppstår som följdverkningar när åtgärden genomförs eller har genomförts (se tabell 7). Tabell 6. Exempel på direkta årgärdskostnader Investeringskostnader Driftskostnader, exempelvis: • • • Underhållskostnader Kostnader för insatsvaror Personalkostnader Administrativa kostnader Kostnader för uppföljning och kontroll, exempelvis: • Kvalitetsgranskningskostnader ökade­ föreskrifter och restriktioner bland annat vad gäller­ renovering, markanvändning, jakt och fiske kan ha rätt till ekonomisk intrångsersättning. Denna kostnadspost kan tolkas som en uppskattning av det minskade fastig­ hetsvärdet på området. Om det minskade fastighetsvär­ det redan har värderats och kommer med som en egen kostnadspost i konsekvensanalysen, måste intrångsersätt­ ningen utelämnas eftersom inkluderandet av bägge leder till dubbelräkning. Tabell 7. Exempel på indirekta årgärdskostnader Åtgärdernas eventuella miljö- och naturintrång, exempelvis till följd av: • • Exploatering av mark till följd av nya byggnader, rördragning med mera Utsläpp från ökade transporter Åtgärdernas eventuella negativa effekter på konsument- och producentöverskott på marknader för varor och tjänster, exempelvis till följd av: • Minskat behov av skyddande produkter som vattenfilter. 4.4.1 Skäl att göra effektivitetsanalys fördjupad kostnads­ Observera att vissa åtgärder kan leda till att existerande­ direkta kostnader minskar, exempelvis ett reducerat behov­ av underhåll. En sådan besparing ska ingå som en negativ kostnad i analysen. När det gäller kostnaderna är ett minimikrav att monetärt­ uttrycka åtminstone de direkta åtgärdskostnaderna­ och det är en fördel om även de indirekta uttrycks monetärt. När kostnadsposterna uttrycks monetärt ska de mätas som samhällsekonomiska kostnader, det vill säga som alternativ­kostnader. Som framgår av bilaga 1 mäts denna kostnad i praktiken ofta som utgiften för att ta en resurs i anspråk. Exempelvis beräknas då alternativkostnaden för arbetskraft som löneutgifter (jämför med avsnitt 4.3.6 om alternativkostnaden för att anställa arbetslösa), alternativ­ kostnaden för grävningsarbete beräknas som utgiften för grävningsarbetet. För att kostnader som inträffar vid olika tidpunkter ska vara jämförbara måste de räknas om till ett gemensamt basår (jämför med avsnittet om diskontering i kapitel 2 samt bilaga 3). Kostnadsberäkningarna kan underlättas av befintliga sammanställningar av kostnader för olika åtgärder. Det kan då vara möjligt att erhålla kostnadsdata som är så generella­ att de inte gäller enskilda kostnadsposter för en viss åtgärd, utan är uttryckta i exempelvis kronor per hektar inrättat kulturreservat eller per antal skyddade fornlämningar. Det är förmodligen svårt att generalisera­ kostnads­data gällande ett kulturreservat till ett annat (jämför med problematiken kring värdeöverföring som beskrevs i kapitel 2 och bilaga 2). Det finns i tabell 4 en risk för dubbelräkning av kost­ nader. Fastighetsägare, som genom kulturreservatets inrättande­ kommer att lida ekonomisk skada genom I vissa fall kan det under denna fas bli uppenbart att kostnadsbilden är så komplex att det krävs en fördjupad kostnadseffektivitetsanalys (se figur 1). Detta är förmodligen sällsynt för åtgärder som kan kopplas till kulturmiljön, men det skulle kunna vara fallet om till exempel ett flertal åtgärder eller kombinationer av åtgärder är möjliga för att uppfylla ett visst mål. Tabell 8 visar ett fiktivt exempel som handlar om skydd av fasta fornlämningar i skogen. Tänkbara åtgärder för detta kan vara skonsamma markberedningsmetoder, inventering och rådgivning. Oavsett vilken åtgärd som tillämpas kommer nyttan att vara densamma, det vill säga x fornlämningar kommer att skyddas. Nyttan är med andra ord åtgärdsneutral i detta fall. Däremot kommer kostnaderna att variera beroende på åtgärd. I tabell 8 betecknar N1 nyttan av åtgärd 1 och K1 kostnaden av åtgärd 1, N2 nyttan av åtgärd 2 och K2 kostnaden av åtgärd 2 och så vidare. Som det framgår av tabellen är det uppenbart att al­ ternativ 2 är att föredra, eftersom alla tre alternativ leder till samma nytta, men alternativ 2 kostar mindre än de andra. Alternativ 2 är med andra ord kostnadseffektivt, eftersom målet (skydd av x fornlämningar) uppnås till lägsta möjliga kostnad. Det är i detta fall inte nödvändigt att göra en fördjupad kostnadseffektivitetsanalys, efter­ som komplexiteten är relativt låg. Om istället 25 olika åtgärdsalternativ är möjliga, som dessutom kan kombi­ neras i tid och omfattning, blir komplexiteten så stor att en fördjupad kostnadseffektivitetsanalys måste göras en­ ligt bilaga 5. Tabell 8. Fiktivt exempel på nyttor och kostnader för skydd av x fasta fornlämningar i skogen N1 Nytta Kostnadspost 1 Kostnadspost 2 Kostnadspost 3 Kostnadspost 4 Kostnadspost 5 Totalt 100 — — — — — 100 K1 — 10 10 20 5 5 50 N2 100 — — — — — 100 K2 — 10 5 10 5 5 35 N3 100 — — — — — 100 K3 — 10 10 30 10 10 70 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 23 Ett annat exempel på hur det kan se ut rör återigen inrättande­ av kulturreservat. Här handlar det om en specifik åtgärd som leder till nyttor vilka i hög grad är kopplade till själva åtgärden, det vill säga nyttorna är åtgärdsspecifika­. Det betyder att såväl nyttor som kost­ nader kan variera­ beroende på omfattningen på åtgärden (se tabell 9). Nx betecknar nyttan av att x kulturreservat inrättas och Kx är motsvarande kostnad, Ny är nyttan av y kulturreservat och Ky är motsvarande kostnad och slutligen­ betecknar Nz nyttan av z kulturreservat medan Kz är motsvarande kostnad. Tabell 9. Fiktivt exempel på nyttor och kostnader för inrättande av x, y eller z kulturreservat Nx Nytta Kostnadspost 1 Kostnadspost 2 Kostnadspost 3 Kostnadspost 4 Kostnadspost 5 Totalt 100 — — — — — 100 Kx — 10 10 20 10 10 60 Ny 300 — — — — — 300 Ky — 20 20 10 10 10 70 Nz 500 — — — — — 500 Kz — 20 20 30 15 15 100 I tabell 9 är det från ett kostnadsperspektiv motiverat att välja det första åtgärdsalternativet, eftersom det är det minst kostsamma, men om nyttorna vägs in är det tredje alternativet­ det bästa eftersom skillnaden mellan kostnad­ och nytta då är som störst. Det är inte heller i detta fall motiverat­ att göra en fördjupad kostnadseffektivitetsanalys, eftersom­ graden av komplexitet är låg. Om antalet åtgärdsalternativ är betydligt­ fler och kombinationsmöjligheterna många finns det däre­ mot skäl att gå vidare med en fördjupad kostnadseffektivitets­ analys. Eftersom nyttosidan är åtgärdsspecifik och därmed inte konstant är det efter en genomförd fördjupad kost­ nadseffektivitetsanalys nödvändigt att återvända till samman­vägningen i konsekvensanalysen för att jämföra kostnaderna för det kostnadseffektiva alternativet med nyttorna. Då kan det utvärderas om det kostnadseffektiva alternativet­ även är det bästa som helhet. 4.5 Sammanvägning av nyttor och kostnader När kostnaderna och nyttorna har monetariserats ska de vägas mot varandra. Resultatet av konsekvensanalysen är nettonuvärdet, vilket är summan av diskonterade nyttor minus summan av diskonterade kostnader. Idealet är att samtliga nyttor och kostnader är uttrycka i monetära termer, men om det inte är fallet får en kvalitativ jämförelse ske. Här är det bra att kunna gå tillbaka till den kvalitativa beskrivningen av nyttor och kostnader i avsnitt 4.2 samt beskrivningen om monetarisering av nyttor i avsnitt 4.3 och kostnader i avsnitt 4.4. Poster, för vilka det inte varit möjligt att sätta kronor och ören, kan betecknas > 0 eller liknande. Tabell 10 presenterar hur en monetär jämförelse kan ställas upp. Här visas kostnaderna och nyttorna som kan förknippas med inrättandet av ett kulturreservat. Obser­ vera att siffrorna i tabellen är helt fiktiva och bara finns där för att illustrera hur en sammanvägning kan se ut. I tabell 10 kan vi till exempel tänka oss att den årliga nyttan­ av ökad tillgänglighet och rekreation (fem miljoner kronor­) har tagits­ fram med hjälp av en resekostnadsstudie­. Angående­ den årliga nyttan av psykosociala faktorer (två miljoner­ kronor) kan vi förställa oss att de kommer­ från ideellt arbete­. Vad gäller de ökade nettointäkterna för lokala­ producenter­ (en miljon kronor) säger vi att de beräknats­ genom att multiplicera försäljningspriset­ med den försålda­ kvantiteten av det som produceras, till exempel­ tegel. Det är dock viktigt att komma ihåg att dra ifrån kostnaderna för produktionen så att inte denna nytta­ överskattas. Vidare­ gäller att alla nödvändiga juste­ ringar för att nå överensstämmelse mellan monetära enhe­ ter antas­ ha genom­förts (jämför med avsnitt 2.3.1.5). Konsekvensanalysen för exemplet visar att det är samhälls­ ekonomiskt lönsamt att inrätta det fiktiva kulturreservatet, eftersom det monetariserade nuvärdet av nyttorna uppgår till 176 miljoner kronor och nuvärdet av de sammanlagda kostnaderna endast till 13 miljoner kronor. Nettonyttan är alltså 163 miljoner kronor. Dessutom finns det sannolikt­ även icke-användarvärden, vilka skulle göra skillnaden mellan­ nytta och kostnad ännu större. I sammanvägningen i tabell 10 görs ett antagande att nyttorna faller ut från och med år 3 och att de fortsätter­ falla varje år till och med år 60. Med andra ord antas att kulturreservatet har en livslängd på 60 år. När nuvärdet av dessa nyttor beräknas enligt nuvärdesmetoden (se bilaga­ 3) används en diskonteringsränta på 4 %. Även för kostnaderna finns ett 60-års perspektiv för posterna ”Restaurering, vård och underhåll”, ”Infor­ mation och tillgängliggörande”, ”Driftskostnad” samt ”Administration­”. Dessa kostnader antas återkomma under hela reservatets livslängd. Kostnaderna ”Restaure­ ring, vård och underhåll” antas vara som högst år 0 för att sedan falla. Samma antagande görs för ”Information och tillgängliggörande”. Kostnaderna ”Utrednings- och upp­ följningsarbete” samt ”Ekonomisk intrångsersättning” antas endast utfalla år 0. Även för kostnaderna tillämpas en diskonteringsränta på 4 %. Box 6 visar hur nuvärdet av den årliga nyttan av psyko­ sociala faktorer beräknas. För en mer detaljerad genom­ gång av nuvärdesmetoden se bilaga 3. 24 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys Tabell 10. Inrättande av fiktivt kulturreservat - sammanvägning av nuvärdet av nyttor och kostnader — alla belopp anges i miljoner kronor (Mkr) Nyttor (N) Årlig N (Mkr) När? Nuvärde av N (Mkr) Kostnader (K) Årlig K (Mkr) När? Nuvärde av K (Mkr) Monetariserade nyttor Ökad tillgänglighet och rekreation samt upplevelser av ökad biologisk mångfald Psykosociala faktorer Ökade framtida intäkter för staten * Ökade nettointäkter för lokala producenter ** Monetariserade kostnader Restaurering, vård och underhåll 0,15  0,05 År 0 År 1-60 0,15  1,1 5 År 3-60 103,7 2 År 3-60 41,4 Utrednings- och uppföljnings­arbete Ekonomisk intrångsersättning Information och tillgänglig­görande Driftskostnad Administration 0,20 0,05 0,2 0,15 1 År 0 1 0,5 År 3-60 10,4 1 År 0 År 0 År 1-60 År 0-60 År 0-60 1 0,20 1,1 4,7 3,5 1 År 3-60 20,7 Summa nuvärdet av monetariserade nyttor 176 Summa nuvärdet av monetariserade kostnader 13 Icke-monetariserade nyttor Icke-användarvärden >0 Icke-monetariserade kostnader Minskade fastighetsvärden Ökade restriktioner Ökad biltrafik *** *** *** 163 Skillnad mellan nytta och kostnad * Statens intäkter uttrycks inte som ett nettovärde, eftersom kostnaderna för staten är inkluderade på kostnadssidan. ** De lokala producenternas intäkter uttrycks som ett nettovärde, eftersom kostnaderna för produktionen inte är inkluderade på kostnadssidan i exemplet. *** Dessa poster täcks sannolikt in av den ekonomiska intrångsersättningen och bör därför inte presenteras som särskilda kostnadsposter, eftersom detta kan leda till dubbelräkning (se avsnitt 4.4 och 4.3.2). Det bör dock observeras att ökad biltrafik även kan drabba boende i närområdet som inte får ta del av intrångsersättning. Om så är fallet måste denna kostnad komma med som en egen post i konsekvensanalysen. Box 6. Beräkning av nuvärdet av psykosociala faktorer Nuvärdet av en nytta som faller ut under ett antal år beräknas genom att multiplicera den årliga nyttan med en nuvärdesfaktor, vilket i sin tur bestäms av diskonteringsräntan och det antal år nyttan faller ut. I exemplet är diskonteringsräntan 4 % och den årliga nytta som utfaller år 3-60 är två miljoner kronor. Det generella uttrycket för nuvärdesfaktorn är: ( (1 + r/100)t – 1) / (r/100 * (1 + r/100)t ) där r är diskonteringsränta i % och t antalet år. Nuvärdesfaktorn är i detta exempel 22,62349, beräknat på 60 år och 4 % diskonteringsränta. När denna faktor multipliceras med två miljoner kronor erhålls nuvärdet av nyttan av de psykosociala faktorerna, som om de skulle falla ut årligen under samtliga 60 år. Beloppet blir 45,2 miljoner kronor. Men eftersom inga nyttor utfaller år 1 och 2 måste nuvärdet av dessa dras bort. Nuvärdesfaktorn för två år och diskonteringsräntan på 4 % är 1,88609. När denna faktor multipliceras med två miljoner kronor erhålls nuvärdet av nyttan för de första två åren. Detta belopp blir 3,8 miljoner kronor. I tabell 10 noteras skillnaden mellan beloppen, för att komma fram till ett nuvärde på de psykosociala faktorerna som är 41,4 miljoner kronor. Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 25 4.6 Känslighetsanalys Vid jämförelsen mellan de kostnader och nyttor som åtgärden medför är det centralt att känslighetsanalys genomförs för att kunna kontrollera hur variationer i olika faktorer kan påverka resultatet. Det kan handla om val av diskonteringsränta eller olika nytto- och kostnadsskattningar. Om till exempel någon eller några värderingsstudier som verkar lämpliga att använda till värdeöverföring hittas, kan en möjlig känslighetsanalys vara att skapa ett intervall av de olika nyttoskattningar som studierna presenterar. En mycket enkel känslighetsanalys i vårt exempel är att göra beräkningarna med en diskonteringsränta på 2 % i stället för 4 % (allt annat lika). Nuvärdet av nyttorna­ och kostnaderna blir då 283 miljoner kronor respektive­ 18 miljoner kronor och skillnaden mellan nytta och kostnad­ 265 miljoner kronor. Dessa belopp ska jämföras med beloppen­ i tabell 10. 26 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 5. Slutsatser av konsekvensanalysen 5.1 Bör åtgärden genomföras? Det grundläggande kriteriet för att genomföra åtgärden är att de sammanlagda nyttorna är större än de sammanlagda kostnaderna. En jämförelse av punktskattningar av sammanlagda nyttor och sammanlagda kostnader kan dock vara vansklig om känslighetsanalyserna har visat att det finns stora osäkerheter med i bilden. Intervall som tar hänsyn till dessa osäkerheter kan i vissa fall vara fullt tillräckliga för att dra slutsatser. Om den lägre gränsen för nyttointervallet överstiger den övre gränsen för kostnadsintervallet, är åtgärden samhällsekonomiskt motiverat. Om däremot den lägre gränsen för kostnadsintervallet överstiger den övre gränsen för nyttointervallet, leder åtgärdsprogrammet till en samhällsekonomisk förlust. Men det är viktigt att observera att slutsatsen av en jämförelse mellan de konsekvenser som har uttryckts i monetära­ termer endast kan vara preliminär. Sedan måste­ nämligen­ de konsekvenser som inte uttryckts monetärt­ vägas in i analysen, annars kan resultatet bli mycket­ missvisande­. Därmed kommer det att handla om en tolknings­fråga från fall till fall, där beslutet om en åtgärds genomförande baseras dels på en jämförelse mellan nyttor och kostnader som har mätts i monetära enheter och dels på nyttor och kostnader som inte kan värderas i pengar­. Om slutresultatet blir att de positiva konsekvenserna­ (inklusive­ de som uttryckts i pengar) bedöms vara större än de negativa (inklusive de som uttryckts i pengar) bör åtgärden genomföras. strategier­ och styrmedel som kan bedömas vara lämpliga­ att använda­ för att få åtgärden genomförd. En sådan analys­ och bedömning kräver troligen samverkan mellan olika discipliner och aktörer. Vidare bör det observeras att valet av strategi och styrmedel inte alltid kan behandlas på lokal eller regional nivå, utan det kan vara nödvändigt att ta upp frågan på nationell nivå. De juridiska och ekonomiska styrmedel som Riks­ antikvarieämbetet och länsstyrelserna idag förfogar över är framför allt kulturminneslagen, miljöbalken, förord­ ningen om statliga byggnadsminnen samt ekonomiska bidrag­. Även andra myndigheters åtgärder och styrmedel besitter stora potentialer för bevarande och utveckling av kulturmiljön. Det är dock inte självklart att kultur­miljön ska eller kan hanteras endast med hjälp av dessa. Det behövs­ strategier för hur olika styrmedel ska samverka för att uppnå miljömålen samt flera och bättre metoder och samverkansprocesser. Vid implementering av inrät­ tandet av kulturreservat krävs ekonomiska styrmedel eller­ närmare­ bestämt bidrag. Tabell 11. Potentiella strategier och styrmedel för att genomföra en åtgärd­ enligt Söderqvist et al. (2004) och Vedung (1996) Policystrategier Reglerande Styrmedel Administrativa styrmedel: tillstånd, regler, förbud, med flera Ekonomiska styrmedel: skatter, avgifter, bidrag, subventioner, överlåtelsebara utsläppsrätter, pantsystem, avdragsmöjligheter, ersättningar för utförda tjänster, med flera. Kommunikativa styrmedel: information, övertalning, rådgivning, undervisning, förhandlingar, med flera. Ekonomiska 5.2 Om ja, vad krävs för att genomföra åtgärdet? Om konsekvensanalysen visar att en åtgärd bör genomföras, är nästa fråga vad som krävs för detta. För att få åtgärden genomförd behövs en introduktion­ av lämpliga styrmedel. Allmänt framställs ofta saken som att det finns ett val mellan tre huvudsakliga policy­ strategier, vilka i sin tur innefattar ett antal olika styr­medel. Tabell 11 delar in strategierna i tre olika typer: reglerande, ekonomiska och kommunikativa. Ofta kombineras­ olika styrmedel och strategier. För varje åtgärd är det nödvändigt att analysera vilken­ strategi och vilket styrmedel eller kombination av Kommunikativa 5.3 Om nej, måste målen omformuleras? Om konsekvensanalysen visar att kostnaden överstiger nyttan kan kostnaderna bedömas vara orimligt höga. Då måste beslut fattas om det finns eventuella kostnadsbesparingar att göra, vilket betyder att arbetet med att ta fram lämpliga åtgärder börjar om. Det behöver inte vara tecken för att själva miljömålet måste formuleras om, men om det visar sig att det inte finns några åtgärder som är samhällsekonomiskt lönsamma är det åtminstone utifrån samhällsekonomisk synvinkel motiverat att omformulera miljömålet. Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 27 Bilaga 1. Några centrala ekonomiska begrepp Det behövs resurser för att genomföra en åtgärd, till exempel arbetstid och maskintid. Denna resursåtgång värderas ekonomiskt med hjälp av information om vad samhället förlorar i termer av att resurserna inte används på det bästa möjliga alternativa sättet, vilket betyder att resursåtgången värderas som alternativkostnaden (AK) för att använda resurserna. Resultatet av en viss åtgärd beräknas utifrån de förändringar i konsumentöverskott (KÖ) och producentöverskott (PÖ) som uppstår. Vart och ett av dessa begrepp beskrivs närmare nedan. Genom att summera förändringarna i konsument- och producentöverskott samt åtgärdens alternativkostnad­ erhålls­ en skattning på åtgärdens nytta minus dess kost­ nader­ i monetära enheter, alltså åtgärdens nettonytta­: nettonyttan = ∆KÖ + ∆PÖ – AK där ∆ betecknar förändring. Till uttrycket bör läggas de samhällsekonomiska förluster­ (så kallade dödviktsförluster) som uppstår om åtgärdsalternativet finansieras med offentliga medel. Om detta finns mer information i Boardman et al. (2001). På nyttosidan i en kostnads-nyttoanalys återfinns alla ökningar av konsument- och/eller producentöverskott som ett projekt leder till. Deras eventuella förluster hamnar­ dä­ remot på kostnadssidan, där det återfinns även den resurs­ förbrukning som ett projekt leder till. Resursförbrukning­ en i samband med en åtgärd som syftar till att förbättra miljön kan exempelvis bestå av kostnader för planering av åtgärder och kostnader för dess genomförande­ i form av utrustning, arbetskraft, entreprenader, tidsåtgång med mera. Det kan även innehålla kapitalkostnader och kost­ nader för uppföljning av åtgärder. Kostnads-nyttoanalysen kan vidare utformas så att den belyser hur nyttor och kostnader fördelar sig mellan­ olika­ grupper i samhället. Det kan exempelvis handla om att särskilja effekterna på konsumenter (∆KÖ) från effekterna­ på företag (∆PÖ) eller att se närmare på hur nyttor och kostnader fördelar sig mellan olika inkomst­ grupper i samhället­. För en genomgång av olika metoder­ som belyser fördelningsaspekter se Boardman et al. (2001) och Mattsson (1988). Alternativkostnader Den samhällsekonomiska kostnaden för de resurser som används för att genomföra en åtgärd ska mätas som alternativkostnaden. Den underliggande tanken är att resurserna skulle kunna användas till någonting annat än att genomföra åtgärden. För att beräkna alternativkostnaden gäller det dels att komma fram till vad den bästa alternativa användningen av resurserna är, dels beräkna värdet av resurserna i denna alternativa användning. Det är nämligen detta värde som går förlorat när resurserna används för åtgärden. Det kan finnas stora skillnader mellan den teoretiskt sett bästa alternativa användningen av resurser och vilka­ alternativ som är praktiskt rimliga. I praktiken är det viktigt att göra rimlighetsbedömningar kring exem­ pelvis i vilken mån arbetskraft kan användas till andra uppgifter eller flyttas från ett geografiskt område till ett annat. Värdet av resurserna i deras alternativa användningar­ avgörs i princip av hur de påverkar producent- och konsument­överskottet, vilket betyder att beräkningarna­ som beskrivs i närmast följande avsnitt blir aktuella. Men i praktiken används ofta förenklade beräkningar­ för att skatta alternativkostnaden. Det är vanligt att den helt enkelt räknas ut som utgiften för att använda­ resursen ifråga. Alternativkostnaden för arbetskraft beräknas så­ ledes som löneutgifter, alternativkostnaden för att gräva beräknas som utgiften för grävarbete, och så vidare. Det kan visas att en sådan kalkyl av alternativ­kostnaden är giltig vid två tillfällen. Det första är när marknaden för resursen är välfungerande­ så att marknads­priset reflek­ terar resursens samhälleliga­ värde. Det andra är när in­ köpet av resursen för åtgärden­ ifråga är så litet i förhål­ lande till marknadens totala storlek att det inte leder till att marknadspriset påverkas­. Om utgifter används som skattning av alternativkostnader, även när dessa villkor troligen inte är uppfyllda, bör beräkningarna komplet­ teras med en bedömning­ av i vilken mån de leder till en underskattning­ eller en överskattning. Ekonomisk teori kan ge vägledning för sådana bedömningar. Mer infor­ mation finns i Boardman et al. (2001). 28 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys Konsumentöverskott I nationalekonomisk teori definieras vanligen det ekonomiska värdet av en ökad tillgång på en vara eller tjänst som de resurser en individ är villig att avstå ifrån för att få ökningen ifråga, därav det centrala begreppet ”betalningsvilja” (willingness to pay, WTP). Givet denna utgångspunkt är det naturligt att intressera sig för den information som ges från marknader, eftersom marknader ger individer tillfälle att göra avvägningar mellan olika knappa resurser. Efterfrågefunktioner beskriver dessa avvägningar. I figur 6 finns en enkel, linjär efterfrågekurva för en individ­. Den kan avläsas på två sätt. Med den vertikala axeln­ som utgångspunkt ger kurvan den varumängd (q) som en individ efterfrågar vid varje givet pris (p). Det kan exempelvis handla om den mängd rosor som individen efter­frågar för varje givet pris på rosor uttryckt i kronor per ros. Men det kan också handla om individens efterfrågan­ på en tjänst, exempelvis hur många biobesök per år som individen efterfrågar vid ett visst pris på biobiljetter. Den horisontella axeln som utgångspunkt säger kurvan – för varje given varumängd – hur mycket pengar en individ är beredd att avstå ifrån för att få en extra enhet­ av varan. En sådan avvägning mellan sin inkomst och en extra enhet av varan kallas för individens marginella betalnings­vilja­. Figur 6. Konsumentöverskott kr A p1 efterfrågan p3 C p2 B 0 q1 q2 varumängd Sambandet mellan p1 och q1 i figur 6 kan således tolkas­ på två sätt. Om priset råkar vara p1 kr, säger kurvan­ att individen­ efterfrågar q1 enheter av varan. För varumängden­ q1 är individens marginella betalningsvilja lika med p1. Enligt kurvan skulle individen vara beredd att betala ett högt pris för att få lite mer av varan. I ett normal­fall finns förmodligen mättnadseffekter som gör att den marginella­ betalnings­viljan är lägre för högre varu­ mängder, till exempel­ p2 kr för varumängden q2. Den totala betalningsviljan för en viss varukonsumtion är lika med summan av alla marginella betalningsviljor för alla enheter upp till denna konsumtionsnivå. Det innebär­ att den totala betalningsviljan för varumängden q2 är lika med ytan 0ABq2. Den här ytan kan sägas mäta det ekono­ miska värdet för individen av konsumtionen q2 och kal�­ las för det totala konsumentöverskottet. För varor som har ett marknadspris är dock detta ett bruttovärde. Om marknadspriset råkar vara p2 måste nämligen individen­ betala ytan 0p2Bq2 för att konsumera q2. Konsumentöver­ skottet (kallas ibland nettokonsumentöverskottet för att poängtera­ att det rör sig om ett nettovärde) är det rele­ vanta måttet på det ekonomiska värdet av att konsumera q2, och detta uppgår till triangeln p2AB. Det är värt att poängtera att utgifter alltså inte mäter­ några ekonomiska värden. De är tvärtom en minuspost i beräkningen av konsumentöverskottet. En vanlig miss­ uppfattning är att storleken på utgifter har något att göra med välbefinnande. Däremot kan utgiftsstorleken ha verka på omfattningen på ekonomisk aktivitet eller hur mycket skatteintäkter som staten kan få in. Om något som påverkar konsumentöverskottets stor­ lek inträffar, kan denna förändring av storleken tolkas som ett ekonomiskt mått på konsekvenserna för indivi­ dens välbefinnande. I figur 6 kan detta illustreras genom en prisökning från marknadspriset p2 till ett nytt pris p3. Den minskning av konsumentöverskottet som då uppstår är lika med ytan p2p3CB, vilket kan tolkas som ett ekono­ miskt mått på förlusten av individens välbefinnande. Det konsumentöverskott som beräknas på ovan­ stående sätt utgår ifrån en efterfrågekurva som är en funktion av varans pris, individens inkomst och andra faktorer,­ vilka kan ha betydelse för efterfrågan, exem­ pelvis priserna­ på andra varor. En sådan efterfrågekurva kallas för marshalliansk­ (efter Alfred Marshall) och det konsumentöverskott som definieras av den är känt för det marshallianska­ konsumentöverskottet. Tyvärr har detta konsument­överskottsmått ett antal brister. Det skulle vara önskvärt att förändringen i konsumentöverskottet alltid är positiv om en individs välbefinnande ökar och negativ om personens välbefinnande minskar. Men det kan visas att det i vissa fall inte går att lita på att det marshallian­ ska konsumentöverskottsmåttet beter sig på detta önsk­ värda sätt. Två i denna mening mer tillförlitliga konsu­ mentöverskottsmått är de hicksianska (efter John Hicks) kompenserande variation och ekvivalent variation. Mer information­ finns i Johansson (1993). Slutligen ska påpekas att resonemanget ovan utgår från situationen för en enskild individ. I en kostnadsnyttoanalys­ blir det i typfallet aktuellt att göra en aggre­ gering av förändringen i konsumentöverskottet för alla berörda individer. Ofta utgår man då från en skattning av en aggregerad efterfrågekurva för hela marknaden för varan ifråga. Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 29 Producentöverskott På liknande sätt som efterfrågefunktioner ger information om individers marginella betalningsvilja, upplyser utbudsfunktioner om företags marginalkostnad (det vill säga den kostnadsökning som uppstår vid produktion av en extra enhet) för produktionen av en vara eller tjänst, åtminstone när företag är så små i förhållande till den totala marknaden att de tar marknadspriset för givet. Utbudskurvan i figur 7 visar att producenten vid marknadspriset p4 kr väljer att bjuda ut q4 enheter av den vara eller tjänst som han producerar. Sambandet kan också tolkas så att marginalkostnaden vid en produktion på q4 enheter uppgår till p4 kr. Summan av alla marginalkostnader för var och en av enheterna­ upp till q4 är lika med de totala rörliga kostnaderna­ för att producera q4 enheter. I diagrammet motsvaras­ detta­ av ytan 0DEq4. Totalintäkterna för denna­ produktion­ är lika med ytan 0p4Eq4. Producentöverskottet­ definieras som totalintäkterna minus totala rörliga­ kostnader­, det vill säga ytan Dp4E i diagrammet­. Förändringen­ i producent­ överskottet till följd av pris- eller­ kvantitetsförändringar eller skift i utbudskurvan kan tolkas­ som förändringen i Figur 7. Producentöverskott kr utbud p4 E D 0 q4 varumängd producentens välbefinnande. För en kostnads-nyttoanalys är det ofta aktuellt att aggregera förändringen i producent­ överskottet för alla berörda företag. Det är vanligt att utgångs­punkten för skattning av utbudskurvan blir (liksom­ för efterfrågekurvan) hela marknaden. 30 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys Bilaga 2. Ekonomiska miljövärderingsmetoder anpassning till värdering av kulturmiljön Denna bilaga innehåller en genomgång av olika ekonomiska miljövärderingsmetoder. Var och en av metoderna presenteras först kortfattat och sedan följer en diskussion kring i vilken mån metoden är lämplig för värdering av kulturmiljön. För fördjupade beskrivningar av metoderna hänvisas till Freeman (2003). Det är inte omöjligt att det är just kulturmiljön som attraherar besökare till området och att människor lägger ner både tid och pengar för att uppleva just det som kulturmiljön kan erbjuda. Turism inklusive kulturturism generar varor och tjänster som är föremål för handel på marknader, till exempel hotellnätter, inträdesbiljetter och ökad glassförsäljning. Exempel på produkter som kulturreservat kan ge upphov till är tegel, souvenirer och äpplen. Dessa varor och tjänster kan beskrivas med hjälp av efterfråge- och utbudsfunktioner, vilket tyder på att produktionsfunktionsmetoden skulle kunna vara användbar även för värdering av kulturmiljövärden. Metoder baserade på faktiskt marknads­ beteende Produktionsfunktionsmetoden Att ekosystemtjänster är en produktionsfaktor betyder att de används för produktionen av en marknadsvara. Vid lite närmare eftertanke förhåller det sig ofta på det här sättet. Produktionen i jordbruket och skogsbruket beror exempelvis på jordens bördighet, vilken i sin tur upprätthålls genom arbetet av olika organismer i jorden. Skörden är sedan föremål för handel på en marknad, och denna kan beskrivas med hjälp av efterfråge- och utbudsfunktioner. Ett annat exempel är hur beroende torskfisket i Östersjön är av havets vattenkvalitet. Fiskerinäringen kan göra fångster (”producera”) tack vare bland annat arbetskraft, fångstredskap och båtar samt en rad havsmiljöfaktorer. Den fångade torsken är en marknadsvara för vilken efterfråge- och utbudssamband kan skattas. Så fort det går att konstatera hur efterfrågan och utbudet förändras av tillgången på ekosystemtjänsten, går det också att ekonomiskt värdera förändringen. Produktionsfunktionsmetoden är en viktig värderingsmetod, vars användning dock ofta begränsas av otillräcklig kunskap om hur naturen fungerar som en produktionsfaktor. Det kan exempelvis vara svårt att konstatera i vilken grad minskade utsläpp av ett ämne till havet påverkar fångsterna av en viss fiskart. Produktionsfunktionsmetodens lämplighet för värdering av kulturmiljön Resekostnadsmetoden Med resekostnadsmetoden går det att värdera de rekreationsmöjligheter som natur- och kulturmiljön erbjuder. Betalningsviljan för att besöka ett rekreationsområde kan skattas i fall det finns tillräckligt mängd av data om hur mycket pengar och tid som folk lägger ned på att ta sig till området. Att studera rekreationsvärdet av ett visst område, exempelvis en nationalpark var den ursprungliga användningen av resekostnadsmetoden. Mer moderna tillämpningar av metoden går ut på att undersöka hur olika egenskaper hos ett rekreationsområde påverkar efterfrågan på rekreation. Det kan exempelvis röra sig om att vattenkvaliteten i ett strandområde spelar roll för hur många som besöker det. Om det finns kunskap om hur denna påverkan ser ut och om just vattenkvalitetens påverkan på efterfrågan kan sorteras ut från alla andra faktorer som påverkar efterfrågan (resekostnad, inkomst, serviceutbud, och så vidare), kan det gå att beräkna en betalningsvilja för en förbättring av egenskaperna. Resekostnadsmetodens lämplighet för värdering av kulturmiljön Huvudfrågan är om och på vilket sätt kulturmiljön kan fungera som faktor i produktionen av någon marknadsvara- eller tjänst. Ett exempel som kan illustrera sambandet mellan kulturmiljön och produktionen av varor och tjänster är turismnäringen. Man kan nämligen tänka sig att kulturreservat, fornlämningar, arkitektur och bevarade landskap, det vill säga kulturmiljön, kan bidra till ökad turism och rekreation i ett område. Denna metod verkar särskilt lämpad för att skatta ekonomiska värden som kan kopplas till kulturmiljön. Likaväl som en god vattenkvalitet kan locka personer att resa till Stockholms skärgård, kan kulturhistoriska värden i skärgårds- och kustområden attrahera besökare. Precis som i fallet med värdering av vattenkvalitet är det även här viktigt att på något sätt uttrycka i kvantitativa termer hur ”god” kulturmiljön på en plats är. Exempelvis kan vattenkvalitet uttryckas som siktdjup, där ju högre siktdjup desto bättre vattenkvalitet; men hur skulle man Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 31 på liknande sätt kunna uttrycka en god kulturmiljö? Ett sätt kan vara att studera mer eller mindre hävdad mark. Hypotesen är då, enligt resekostnadsmetoden, att de platser med ”rikast” kulturmiljö kommer att attrahera flest besökare, när allt annat är lika. Vid genomförande av en resekostnadsstudie med syftet att värdera kulturmiljön skulle det vara nödvändigt att utöver data som kan kopplas till kulturmiljön även samla in data om resekostnad och andra kostnader i samband med resan, till exempel inträdesbiljetter. Dessutom bör data samlas in gällande respondenternas kön, ålder, inkomst samt sådant som har med platsen att göra, exempelvis förekomst av caféer och restauranger, aktiviteter, logimöjligheter. Svårigheten är, precis som vid traditionella tillämpningar av metoden, att isolera kulturmiljöns effekt på efterfrågan på besök, eftersom det finns mycket annat som attraherar besökare, såsom restauranger, tillgänglighet och logi. En annan variant av metoden är den så kallade zonala­ rese­kostnadsmetoden som innebär att tillträdet till en plats, till exempel ett natur- eller kulturreservat, kan värderas­. Det handlar då inte om värdering av förändringar i någon­ kvalitetsvariabel, utan om en värdering av platsen­ i sig. Denna variant av metoden kan vara något enklare att tillämpa­ för värdering av kulturmiljön, eftersom­ den inte ställer lika höga krav på att operationalisera vad en god kulturmiljö är för något. Ersättningskostnads- och skyddsutgiftsmetoden Ibland kan en marknadsvara, åtminstone i viss utsträckning, fungera som substitut för en ekosystemtjänst. Att bygga reningsverk kan exempelvis ses som ett sätt att kompensera förlusten av utdikade våtmarkers vattenreningsförmåga. Kostnaderna för att på detta sätt försöka ersätta förlusten av en ekosystemtjänst brukar kallas för ersättningskostnader och kan tolkas som ekosystemtjänstens ekonomiska värde när särskilda förutsättningar är uppfyllda (se tabell 12). Tabell 12. Förutsättningar för ett ekosystemtjänstens ekonomiskt värde Det av människan skapade ersättningssystemet ger tjänster i lika stor mängd och av lika hög kvalitet som ekosystemtjänsten. Det av människan skapade ersättningssystemet är det kostnadseffektiva sättet att ersätta ekosystemtjänsten. Medborgarna skulle faktiskt vara villiga att betala kostnaderna för ersättningssystemet om ekosystemtjänsten inte längre finns tillgänglig. Fastighetsvärdesmetoden Miljö- och hälsofaktorer kan påverka priset på fastigheter. Ett fritidshus som är beläget vid en strand med dålig vattenkvalitet kan ha ett lägre marknadspris än ett fritidshus vid en strand med rent och klart vatten, även om husen och omgivningarna i alla andra avseenden är identiska. I fall data om husens pris, egenskaper och omgivning (inklusive vattenkvaliteten) finns tillgängliga, kan ett indirekt marknadspris på vattenkvalitet skattas och i vissa fall även betalningsviljan för en bättre vattenkvalitet. Denna metod kallas vanligen fastighetsvärdemetoden eller den hedoniska metoden. Fastighetsvärdesmetodens lämplighet för värdering av kulturmiljön Ersättningskostnadsmetoden tenderar att handla om samhälleligt samordnade projekt för att ersätta eko­ systemtjänster eller potentiella sådana projekt. När det i stället handlar om att individer självständigt agerar på en marknad för att kompensera sig för en försämrad miljö­ kvalitet eller minskad tillgång på en ekosystemtjänst ta­ lar man vanligen om skyddsutgifter. Ett exempel är när människor­ installerar någon utrustning för att rena dricks­ vatten vilket tas från grundvatten som har blivit förorenat­. Ur ett dricksvattenperspektiv fungerar ett sådant­ filter som ersättning för ett rent grundvatten, om filtret gör så att kvaliteten på dricksvattnet bibehålls. Ersättningskostnadsmetodens lämplighet för värdering av kulturmiljön För denna metod kan k-märkning tjäna som exempel. Låt säga att vi har två identiska hus med avseende på såväl husen som deras omgivningar. Det enda som skiljer husen åt är att endast ett av dem är k-märkt. Det skulle då, med hjälp av data om försäljningspriser, husens egenskaper och omgivning inklusive k-märkning, vara möjligt att skatta ett indirekt marknadspris på k-märkningen som speglar husets kulturhistoriska värde. Svårigheten är att utifrån alla andra faktorer med betydelse för priset på ett hus isolera kmärkningens betydelse. I vissa fall kan det sannolikt även vara så att en k-märkning innebär ökade restriktioner för ägaren, vilket kan påverka priset negativt. 32 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys Denna metod är en av de mest svåranpassade metoderna för värdering av kulturmiljö, eftersom det torde vara mycket svårt – för att inte säga omöjligt – att finna goda substitut för de varor och tjänster som kulturmiljön erbjuder. Vad kan till exempel vara ett fullvärdigt substitut till en fornlämning? Det är också svårt att se att ett sådant substitut – om det mot förmodan går att finna – kan ge tjänster i lika stor mängd och kvalitet som den ersatta fornlämningen. Det är även osannolikt att medborgarna är villiga att betala kostnaden för substitutet om den ursprungliga fornlämningen inte längre finns tillgänglig. Frågan om kostnadseffektivitet är också helt öppen (se avsnitt 2.2). Dock har perspektivet på kulturmiljöns roll förändrats­ och både breddats och förskjutits. Idag handlar det inte längre endast om att skydda värdefulla objekt och områden­ från förändring, utan även om att se förändringen­ som en förutsättning för en förnyelse av kultur­miljön i landskapet­. I det första fallet ses kultur­miljön som en icke-förnyelsebar­ resurs och det är skyddet av miljöns kulturvärden som ska hanteras. I det andra fallet ses kultur­miljön istället som en utvecklingsbar resurs och det är möjligheterna att utveckla­ dess kulturvärden som ska hanteras. Men även om förändring­ och utveckling­ är både möjligt och tänkbart­, är det fortfarande svårt att tänka­ sig att kultur­ miljövärden kan substitueras med någon marknads­vara. de förändrade kulturmiljövärdena kan beskrivas på ett lämpligt sätt. Vissa kulturmiljövärden kan sannolikt förknippas med ett riksintresse, medan andra är av lokalt intresse primärt. Detta måste vid genomförandet av en scenariovärderingsstudie utredas så att en lämplig undersökningspopulation kan avgränsas. Scenariometoder Scenariovärderingsmetoden (the contingent valuation method, ”CV-metoden”) är den scenariometod som används mest. Med hjälp av intervjuer eller enkäter beskrivs en förändring i tillgången på en ekosystemtjänst för ett (vanligen) slumpmässigt urval personer. Sedan ställs i typfallet frågor om personernas betalningsvilja för ett förverkligande av förändringen. Ibland tillfrågas personer i stället om sina kompensationskrav. Choice experiments är en närbesläktad scenario­metod som baserar sig på hur de utvalda personerna väljer mellan­ olika situationer, vilka skiljer sig åt med avseende på bland annat betalningskrav och egenskaperna hos en miljö­ förändring. Valen ger möjlighet att härleda en betalnings­ vilja för var och en av egenskaperna. Scenariometoder ställer stora krav på utformningen av text, bilder och annat som ska förmedla information om den tänkta förändringen av ekosystemtjänsten. En kontro­versiell egenskap hos metoderna är att de inte använder­ sig av data om människors faktiska beteende på någon marknad. Me­ todernas förespråkare menar dock att vid dess goda tillämp­ ningar erhålls information om hur människor faktiskt skulle bete sig om den hypotetiska marknads­situationen blev verk­ lighet. Ett annat argument­ för scenario­metoder är att det går att få information­ om värderingar hos människor vilka åtminstone inte för tillfället använder sig av den ekosystem­ tjänst som ska värderas­. Om en förbättrad miljökvalitet i ett rekreationsområde bedöms med hjälp av resekostnadsme­ toden, använder­ man sig enbart av besökarnas värderingar, men det kan mycket väl tänkas att även icke-besökare bryr sig om miljökvaliteten i detta område. Människor kan vär­ desätta blotta existensen av en god miljö (så kallade existens­ värden) även om de aldrig själva har tänkt sig att komma i närkontakt med den. Sådana icke-användares värderingar kan fångas upp med hjälp av scenariometoder. Scenariometodernas lämplighet för värdering av kulturmiljön Andra värderingsmetoder Gemensamt för de värderingsmetoder som hittills har nämnts är att de kan motiveras med hjälp av gängse ekonomisk teori. De ekonomiska värdena härleds från data kring människors egna avvägningar mellan miljö och andra knappa resurser. Det finns dock även andra metoder för värdering av miljöförändringar, vilka inte är lika fast rotade i ekonomisk teori. Humankapitalmetoden Humankapitalmetoden har ofta används för att värdera miljörelaterade hälsoeffekter. Den grundar sig bland annat på antagandena att en persons värde är vad hon producerar­ och att löner ger information om produktivitet­. Metoden ger en grund för att använda data om produktions­bortfall vid värdering av försämrad hälsa. Till detta­ läggs van­ ligen beräkningar av vårdkostnader. Sådana data är in­ tressanta och kan i vissa fall motiveras med att de ger in­ formation om den undre gränsen för skadekostnaderna. Metoden måste dock användas med varsamhet eftersom den kan ge resultat som inte är försvarbara, till exempel att pensionärer­ inte är värda någonting. Humankapitalmetodens lämplighet för värdering av kulturmiljön Scenariobaserade värderingsmetoder är i hög grad lämpade att anpassas så att de kan värdera även kulturmiljövärden. Precis på samma sätt som att människor kan ha en betalningsvilja för en förbättrad vattenkvalitet i skärgården (även om de aldrig har för avsikt att besöka den), kan de även ha en betalningsvilja för ett levande kust- och skärgårdssamhälle, det vill säga kulturmiljön. Rent ­­ praktiskt går det att föreställa sig hur ett scenario med försämrade eller försvunna kulturmiljövärden kan formuleras och kommuniceras till respondenter i en enkätundersökning, förutsatt att Det kan vara vanskligt att utgå från en eventuell koppling­ mellan förändringar som har med kultur­miljön att göra och människors hälsa, eftersom detta samband torde vara svårt att finna empiriska belägg för. Men om man ändå vill göra den kopplingen, skulle det kanske främst vara fråga om människors mentala hälsa, att våra själar förtvi­ nar av en utarmad och misskött kulturmiljö. Detta är i och för sig inte sensationellt, men svårigheterna att kvantifiera sambandet är förmodligen mycket stora. Därför är denna metod mindre lämpad att värdera kultur­miljö. Dessutom kvarstår problemet med hur resultatet ska tolkas, eftersom metoden har så svag förankring i ekonomisk teori. Politiska betalningsviljan Den politiska betalningsvilja avslöjas av miljöpolitiska­ beslut. Med detta avses den kostnad som uppstår för att realisera besluten. Det ska dock observeras att det är långt ifrån självklart att sådana kostnader ger information om medborgarnas samlade betalningsvilja för det som beslutet­ gäller. Detta hindrar inte att det finns beslut som Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 33 relativt starkt återspeglar medborgarnas åsikter­. Kanske­ har beslutet­ föregåtts av en intensiv diskussion, där många olika gruppers åsikter har kommit till uttryck och dessutom­ gått i samma riktning. Att värdera med hjälp av kostnaderna för att realisera politiska beslut påminner­ om ersättningskostnadsmetoden och de tre villkor som ovan nämndes i samband med denna metod blir således återigen­ aktuella. Politiska betalningsviljans lämplighet för värdering av kulturmiljön Denna metod är sannolikt något mer lämpad än human­kapitalmetoden. Det går förmodligen att hitta­ uppskattningar­ över kostnaden för politiska beslut med bäring på kulturmiljön, det vill säga kostnaden för att realisera­ besluten. Svårigheten kvarstår dock att kostnaden­ som samhället har inte behöver återspegla­ medborgarnas­ samlade betalningsvilja för det som beslutet­ gäller. Resultaten­ är därmed svåra att tolka uti­ från ekonomisk teori. En lämplig principiell arbetsgång för att genomföra en värdeöverföring presenteras i tabell 13. Potentiellt­ lämpliga primärstudier kan exempelvis hittas­ i data­baser över ekonomiska värderingsstudier. Primärstudiens­ resultat­ överförs sedan till det nya samman­hanget, helst efter att ha justerat resultatet för skillnader­ i antalet­ berörda­, inkomst, befolkningsfördelning, geo­ grafiska och kulturella skillnader med mera. En full­ ständig sådan­ justering är inte möjlig att uppnå, varför en viss nivå av osäkerhet alltid kvarstår. Avgränsningen av antalet berörda­ får ofta ett stort genom­slag i slut­ resultatet. Vid en värdeöverföring är det viktigt att redovisa­ de osäkerheter, vilka metoden oundvikligen medför och att tolka­ resultatet med den försiktighet som osäkerheterna­ motiverar­. Tabell 13. Lämplig arbetsgång vid genomförandet av en värde­ överföring enligt Brouwer (2000) 1. Identifiera den miljöförändring som ska värderas och vilka tjänster som påverkas 2. Identifiera vilka individer som berörs av miljöförändringen 3. Identifiera alla värden miljöförändringen ger upphov till hos de berörda 4. Samråd med de berörda angående rimligheten i att genomföra en ekonomisk värdering 5. Välj ut lämpliga primärstudier 6. Justera för olikheter jämfört med primärstudiernas sammanhang 7. Validera överföringsresultaten genom samråd med de berörda Värdeöverföringar Ett annat sätt att ekonomiskt värdera är genom­ värde­ överföringar. Denna metod generaliserar resultaten­ från en tidigare genomförd värderingsstudie­ (”primärstudien­”) till att gälla i ett nytt sammanhang. En utredar­e kan exempelvis stå inför uppgiften att värdera­ en förbättrad vatten­kvalitet i Blekinge skärgård, men hennes budget tillåter inte någon insamling av primärdata. Ett alternativ kan då vara att hon utgår från resultaten från en tidigare utförd värderingsstudie­ av förbättrad vattenkvalitet i Stockholms skärgård och använder­ dessa för att bedöma den förbättrade vatten­ kvaliteten i Blekinge skärgård. Sådana värde­överföringar är endast rimliga att göra om den miljöförändring som upp­ skattades i primärstudien är likartad den som ska värderas i det nya sammanhanget. Vidare måste faktorer­ som är av betydelse för värderingen (till exempel inkomst och prefe­ renser) vara likartade eller åtminstone möjliga att justera för. Om dessa krav uppfylls på ett tillfredsställande sätt, kan värdeöverföringar­ vara ett kostnads­effektivt sätt att genom­ föra en ekonomisk värdering (se Brouwer, 2000). Värdeöverföringens kulturmiljön lämplighet för värdering av Värdeöverföring kan vara ett bra och billigt alternativ­ till att göra nya primärstudier om tid och resurser saknas­. Specifik ekonomisk värdering av kulturmiljön verkar mycket sällsynt och därmed blir det också svårt att dra nytta av tidigare gjorda studier. Vad som däre­ mot har värderats är bland annat landskapsrelaterade nyttor och intrångseffekter. Det är möjligt att utifrån dessa redan gjorda studier dra slutsatser även för andra områden. 34 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys Bilaga 3. Nuvärdes- och annuitetsmetoden Nuvärdesmetoden Vid användning av nuvärdesmetoden för diskontering räknas samtliga framtida nyttor och kostnader om till ett nuvärde med hjälp av diskonteringsräntan. Allmänt kan sägas att ju högre ränta och ju längre bort i tiden en betalning äger rum, desto mindre blir dess nuvärde (se tabell 14 och 15). Nivån på diskonteringsräntan visar hur snabbt värdet av framtida nyttor och kostnader avtar med tiden. Såsom ofta är fallet inträffar kostnaden för ett projekt idag, medan nyttan kommer i framtiden. Då blir valet av diskonteringsränta ofta avgörande för om nuvärdet av framtida nyttor och kostnader (nettonuvärdet) är positivt eller negativt. Box 7. Nettonuvärdet Nettonuvärdet = A0 + A1 / (1 + r/100) + A2 / (1 + r/100)2 + …+ At / (1 + r/100)t där A är nettonytta (skillnaden mellan nytta och kostnad) för år 0, 1, 2 och så vidare; r är diskonteringsräntan (till exempel 4 % skrivs som 4); t är antalet år från investeringen år 0 till utfallet år t. De nyttor och kostnader som infaller år 0 ska inte diskonteras. Det är alltså bara framtida nyttor och kostnader som behöver diskonteras till ett nuvärde. Genom att diskontera nettonyttan i varje period till nuvärde blir de direkt jämförbara med varandra. När de diskonterade nuvärdena från varje år av investeringens livstid summeras, erhålls det sammanlagda nettonuvärdet. Nettonyttan diskonteras genom att de multipliceras med en nuvärdesfaktor. Denna bestäms av diskonteringsräntan och det år nettonyttan faller ut. Så om diskonteringsräntan till exempel är 4 % och nettonyttan faller ut varje år i tio år blir nuvärdesfaktorn 8,11090 (Tabell 15). Det generella uttrycket för nuvärdesfaktorn, som blir användbart vid mycket långa tidsperspektiv, är: ( (1 + r/100)t – 1) / (r/100 * (1 + r/100)t ) Box 8. Årlig kostnad Årlig kostnad = investering * annuitetsfaktor + årlig driftskostnad Annuitetsfaktor = [r/100 * (1 + r/100)t / (1 + r/100)t -1] där r är diskonteringsräntan (till exempel 4 % skrivs som 4); t är antalet år från investeringen år 0 till utfallet år t. Annuitetsmetoden Annuitetsmetoden innebär att kostnaden slås ut jämnt över investeringens livslängd. Investeringen omvandlas då till en årlig kapitalkostnad. Ofta är det lämpligt att använda annuitetsmetoden vid miljöåtgärder, eftersom nyttan av dessa faller ut under ett flertal år. Då ”matchar” alltså kostnaden nyttan tidsmässigt. En annuitetsfaktor (eller omräkningsfaktor) används för att räkna om investeringen (år 0) till en konstant årlig kostnad över investeringens beräknade livslängd (se tabell 16). Den årliga kapital­­­kost­ naden får man genom att multiplicera investeringsutgiften med annuitetsfaktorn. Dessutom tillkommer en årlig driftkostnad (beräknad som netto minskad med eventuella besparingar kopplade till investeringen). Mer information om metoden finns i Queb (2006). Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 35 Tabell 14. Nuvärdet av en kostnad/nytta som utfaller ett visst år År 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 15 20 25 30 35 40 1% 0,99010 0,98030 0,97059 0,96098 0,95147 0,94205 0,93272 0,92348 0,91434 0,90529 0,86135 0,81954 0,77977 0,74192 0,70591 0,67165 2% 0,98039 0,96117 0,94232 0,92385 0,90573 0,88797 0,87056 0,85349 0,83676 0,82035 0,74301 0,67297 0,60953 0,55207 0,50003 0,45289 3% 0,97087 0,94260 0,91514 0,88849 0,86261 0,83748 0,81309 0,78941 0,76642 0,74409 0,64186 0,55368 0,47761 0,41199 0,35538 0,30656 4% 0,96154 0,92456 0,88900 0,85480 0,82193 0,79031 0,75992 0,73069 0,70259 0,67556 0,55526 0,45639 0,37512 0,30832 0,25342 0,20829 7% 0,93458 0,87344 0,81630 0,76290 0,71299 0,66634 0,62275 0,58201 0,54393 0,50835 0,36245 0,25842 0,18425 0,13137 0,09366 0,06678 Tabell 15. Nuvärdet av en kostnad/nytta som utfaller årligen under ett visst antal år År 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 15 20 25 30 35 40 50 1% 0,99010 1,97040 2,94099 3,90197 4,85343 5,79548 6,72819 7,65168 8,56602 9,47130 13,86505 18,04555 22,02316 25,80771 29,40858 32,83469 39,19612 2% 0,98039 1,94156 2,88388 3,80773 4,71346 5,60143 6,47199 7,32548 8,16224 8,98259 12,84926 16,35143 19,52346 22,39646 24,99862 27,35548 31,42361 3% 0,97087 1,91347 2,82861 3,71710 4,57971 5,41719 6,23028 7,01969 7,78611 8,53020 11,93794 14,87747 17,41315 19,60044 21,48722 23,11477 25,72976 4% 0,96154 1,88609 2,77509 3,62990 4,45182 5,24214 6,00205 6,73274 7,43533 8,11090 11,11839 13,59033 15,62208 17,29203 18,66461 19,79277 21,48218 5% 0,95238 1,85941 2,72325 3,54595 4,32948 5,07569 5,78637 6,46321 7,10782 7,72173 10,37966 12,46221 14,09394 15,37245 16,37419 17,15909 18,25593 6% 0,94340 1,83339 2,67301 3,46511 4,21236 4,91732 5,58238 6,20979 6,80169 7,36009 9,71225 11,46992 12,78336 13,76483 14,49825 15,04630 15,76186 7% 0,93458 1,80802 2,62432 3,38721 4,10020 4,76654 5,38929 5,97130 6,51523 7,02358 9,10791 10,59401 11,65358 12,40904 12,94767 13,33171 13,80075 36 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys Tabell 16. Annuitetsfaktor vid olika räntesatser och livslängder År 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 25 30 35 40 50 1,01 0,50751 0,34002 0,25628 0,20604 0,17255 0,14863 0,13069 0,11674 0,10558 0,09645 0,08885 0,08241 0,07690 0,07212 0,06794 0,06426 0,06098 0,05805 0,05542 0,04541 0,03875 0,03400 0,03046 0,02551 1% 1,02 0,51505 0,34675 0,26262 0,21216 0,17853 0,15451 0,13651 0,12252 0,11133 0,10218 0,09456 0,08812 0,08260 0,07783 0,07365 0,06997 0,06670 0,06378 0,06116 0,05122 0,04465 0,04000 0,03656 0,03182 2% 1,03 0,52261 0,35353 0,26903 0,21835 0,18460 0,16051 0,14246 0,12843 0,11723 0,10808 0,10046 0,09403 0,08853 0,08377 0,07961 0,07595 0,07271 0,06981 0,06722 0,05743 0,05102 0,04654 0,04326 0,03887 3% 1,04 0,53020 0,36035 0,27549 0,22463 0,19076 0,16661 0,14853 0,13449 0,12329 0,11415 0,10655 0,10014 0,09467 0,08994 0,08582 0,08220 0,07899 0,07614 0,07358 0,06401 0,05783 0,05358 0,05052 0,04655 4% 1,05 0,53780 0,36721 0,28201 0,23097 0,19702 0,17282 0,15472 0,14069 0,12950 0,12039 0,11283 0,10646 0,10102 0,09634 0,09227 0,08870 0,08555 0,08275 0,08024 0,07095 0,06505 0,06107 0,05828 0,05478 5% 1,06 0,54544 0,37411 0,28859 0,23740 0,20336 0,17914 0,16104 0,14702 0,13587 0,12679 0,11928 0,11296 0,10758 0,10296 0,09895 0,09544 0,09236 0,08962 0,08718 0,07823 0,07265 0,06897 0,06646 0,06344 6% 1,07 0,55309 0,38105 0,29523 0,24389 0,20980 0,18555 0,16747 0,15349 0,14238 0,13336 0,12590 0,11965 0,11434 0,10979 0,10586 0,10243 0,09941 0,09675 0,09439 0,08581 0,08059 0,07723 0,07501 0,07246 7% Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 37 Bilaga 4. Information i databasen ValueBaseSWE Tabell 18. Information om värderingsstudier som ingår i ValueBaseSWE­ Bibliografisk information (bibliographic information). Typ av studie (type of study): om primärdata eller sekundärdata använts; om studien är en metastudie eller en sammanställning av tidigare studiers resultat. Samband med andra studier (relation to other studies). Värderingsmetod (valuation method): inklusive detaljer såsom frågetyp och betalningsinstrument för scenariometoder. Studieområde och studerad population (study area and study population). Typ av miljövara/-tjänst och miljöresurs (type of environmental good/service and environmental asset). Miljöförändringens omfattning (extent of environmental change). Samband med miljömål (relation to environmental quality objective). Information om stickprov: storlek, typ av urval, svarsfrekvens, år för datainsamling (sample information: sample size, sampling procedure, response rate, year of data collection). Betalningsinstrument (payment vehicle). Ekonomiskt mått och skattade värden (economic measures and estimated values). Värderingsfunktion (valuation function). Använd i kostnads-nyttoanalys/policies (used in CBA/policy). Anmärkningar (remarks). Som nämndes i avsnitt 4.3.7 är ValueBaseSWE (www. beijer.kva.se/valuebase.htm) en databas vilken inne­ håller resultat från svenska miljövärderingsstudier (se tabell 17). Tabell 17. Effekter som ValueBaseSWE vill åstadkomma Ökade möjligheter att använda resultat av värderingsstudier i kostnads-nyttoanalyser och andra verktyg för besluts­ fattande. Ökad kunskap om metodframsteg inom ekonomisk värdering. Undvikande av onödiga upprepningar av värderingsstudier. Stöd för överföring av värderingsresultat till nya situationer. Underlättat upprättande av nätverk mellan personer som är intresserade av ekonomisk värdering av miljön. Ökade möjligheter att dra allmänna slutsatser om det ekonomiska värdet av miljöförändringar och att utföra metaanalyser av värderingsresultat. Underlättad integrering av svenska värderingsresultat i internationella databaser, till exempel EVRI. Informationen som ingår om de värderingsstudier vilka har använt sig av primärdata är relativt detaljerad (se tabell 18). För studier som inte har använt sig av primärdata ingår dock endast bibliografisk information. 38 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys Bilaga 5. Fördjupad kostnadseffektivitetsanalys Denna bilaga handlar om de olika stegen i en kostnadseffektivitetsanalys. En sådan analys syftar att identifiera vilken kombination av åtgärder som uppfyller ett miljömål till lägsta kostnad. Även för kulturmiljörelaterade projekt är det ofta relevant att tala om ett val mellan olika åtgärdsalternativ. Det kan till exempel handla om ett val av antal kulturreservat som ska inrättas eller om ett val mellan olika åtgärder för att skydda fornlämningar i skogen. Denna typ av val motiverar en beskrivning av den generella arbetsgången för att genomföra kostnadseffektivitetsanalys. Exemplet om det fiktiva kulturreservatet i kapitel 4 får även i detta kapitel löpa som en röd tråd för att illustrera de olika momenten i analysen. Se Queb (2006) för ett exempel på hur kostnadseffektivitetsanalys kan gå till. Kostnadseffektivitetsanalysen består av flera steg, vilka beskrivs i tabell 19. Observera att steg A och B kan ses som ett sätt att åstadkomma en bruttolista på åtgärder­ och kan användas för inledande diskussioner om vilka­ åtgärder som är lämpliga. Utifrån resultatet av dessa diskussioner­ kan sedan en nedbantad nettolista identifieras­ som steg C. För åtgärderna som finns med på denna netto­lista går arbetet­ vidare med steg D-G, så att ett detaljerat underlag­ för bedömning av kostnadseffektiva åtgärder kan tas fram. B. Beskriv hur identifierade åtgärder kan bidra till att uppfylla miljömålen För åtgärderna på bruttolistan beskrivs allmänt vilka effekter de får, så att det går att bedöma i vilken mån de kan bidra till att uppfylla miljömålen. C. Bedöm vilka åtgärder som kan anses vara lämpliga och realistiska I detta steg ska bruttolistan omvandlas till en nettolista på åtgärder genom en bedömning av vilka som i princip är lämpliga och realistiska. I tabell 20 beskrivs vilken information som behövs för att göra denna bedömning. Tabell 19. Steg i kostnadseffektivitetsanalys A. B. C. D. E. F. G. Identifiera möjliga åtgärder. Beskriv hur de identifierade åtgärderna kan bidra till att uppfylla miljömålen. Bedöm vilka åtgärder som kan anses vara lämpliga och realistiska. Samla in information om kostnaderna för de åtgärder som anses vara lämpliga och realistiska. Samla in information om miljöeffekterna av dessa åtgärder. Rangordna åtgärderna efter marginalkostnad eller totalkostnad per miljöeffekt. Dra preliminär slutsats om vilken åtgärd eller vilken kombination av åtgärder som är kostnadseffektiv, det vill säga uppfyller miljömålen till lägsta möjliga kostnad. Gör känslighetsanalys. Gör slutlig bedömning om vilken åtgärd som är kostnadseffektivt och analysera fördelningseffekterna. A. Identifiera möjliga åtgärder I det här steget gäller det att identifiera de åtgärder som är möjliga att vidta för att uppfylla miljömålet. Den här identifieringen bör vara så bred som möjligt och innefatta såväl reaktiva som proaktiva åtgärder. Med andra ord upprättas en ”bruttolista” på möjliga åtgärder. Med åtgärder menas inte nödvändigtvis nya typer än de som tidigare vidtagits. Det kan även handla om att göra mer av samma sak som gjorts förr eller att på olika sätt förbättra befintliga åtgärder. Riksantikvarieämbetet (2007a) grupperar ett an­ tal åtgärds­förslag efter deras möjlighet att bidra till uppfyllelse­ av ett flertal miljömål. Exempel på sådana för­ slag är kultur­reservat, översyn av naturreservat, byggnads­ minnen och kunskapsuppbyggnad. För att få åtgärderna genomförda i praktiken finns olika styrmedel tillgängliga. Valet av styrmedel görs dock först när önskvärda åtgärder har identifierats (se kapitel 4). H. I. Tabell 20. Information som behövs vid bedömning av åtgärder Vilka effekter innebär åtgärden sett i olika skalor, exempelvis: • Lokalt • Regionalt • Nationellt • Internationellt I vilken grad kan åtgärden genomföras? Vid vilken tidpunkt kan åtgärden införas och när får den effekt? Har åtgärden någon effekt på andra åtgärder som föreslås? Vilka åtgärder går inte att kombinera med varandra? Vem åligger det att genomföra åtgärden? Vilka åtgärder kan förväntas vara föremål för teknisk utveckling? Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 39 För att lyckas med bedömningen är det sannolikt viktigt­ med intressentmedverkan, det vill säga att ha kontakt med de aktörer som ska genomföra åtgärder i praktiken. Om någon aktör anser någon åtgärd vara orimlig och har fog för denna åsikt, kan en implementering av åtgärden bli problematisk. Beskriv kostnaderna monetärt Nästa delsteg är att uttrycka de identifierade kostnads­ posterna i kronor så långt det är möjligt. Ett minimikrav är att göra detta för de direkta åtgärdskostnaderna. Det är en fördel om även de indirekta åtgärdskostnaderna uttrycks­ monetärt. Se även diskussionen om monetarisering­ av kostnader i avsnitt 4.4. D. Samla in data om kostnader för åtgärder som kan vara lämpliga och realistiska Identifiera kostnadsposter När en nettolista har utarbetats genom steg C ska de kostnader, som åtgärden eller åtgärderna på nettolistan medför­, identifieras. Som ett första delsteg handlar detta om att lista över vilka typer av kostnadsposter som varje åtgärd medför. Allmänt gäller att med kostnader menas här de extra kostnader som uppstår i jämförelse med noll­ alternativet då inga ytterligare åtgärder vidtas för att uppnå miljömålet. Sådana kostnader kan vara av många olika­ slag, och här görs en åtskillnad mellan direkta och indirekta åtgärdskostnader. Med direkta åtgärdskostnader avses de kostnader som medför en kostnadspost för den aktör som på något sätt är del­ aktig i att bekosta åtgärden (se tabell 21). Med indi­ rekta åtgärdskostnader menas kostnader som uppstår som följdverkningar när åtgärden genomförs eller har genomförts (se tabell 22). Observera att vissa åtgärder kan leda till att existerande direkta kostnader minskar, exempelvis ett minskat behov av underhåll. En sådan besparing ska ingå som en negativ kostnad i analysen. Tabell 21. Direkta åtgärdskostnader Investeringskostnader Driftskostnader, exempelvis: • Underhållskostnader • Kostnader för insatsvaror • Personalkostnader Administrativa kostnader Kostnader för uppföljning och kontroll, exempelvis: • Kvalitetsgranskningskostnader Tabell 22. Indirekta åtgärdskostnader Åtgärdernas eventuella miljö- och naturintrång, exempelvis till följd av: o Exploatering av mark på grund av nya byggnader, rördragning med mera. o Utsläpp från ökade transporter Åtgärdernas eventuella negativa effekter på konsument- och producentöverskott på marknader för varor och tjänster, exempelvis till följd av: o Minskat behov av skyddande produkter som till exempel vattenfilter. E. Samla in information om miljöeffekterna av åtgärderna i steg D För att kunna gå vidare bör det finnas kunskaper om vilka miljöeffekter som åtgärderna leder till. Det är viktigt att miljöeffekten mäts på ett sätt som gör att den kan kopplas till miljömålet ifråga. För ett kulturreservat kan det handla om att specificera antalet besök eller antal hektar av olika naturtyper som inrättas som kulturreservat. Det bör dock noteras att ett ökat antal besök även kan innebära­ negativa konsekvenser för kulturmiljön i form av höjd förslitning och antalet hektar bör ha en tydlig koppling till uppfyllel­ se av miljömålen. Om hänsyn tas till detta är det möjligt, åtminstone i vissa fall, att såväl antalet besök som antalet hektar­ kan antas vara korrelerat med kulturmiljövärdena på platsen­, där fler besök betyder utvecklade kulturmiljö­ värden i högre grad än färre besök, och stor yta av olika naturtyper i kulturreservat innebär fler utvecklade kultur­ miljövärden än liten yta. Detta är naturligtvis ett mycket trubbigt mått på effekten av kulturreservat, men för att kunna gå vidare till nästa steg av kostnadseffektivitets­ analysen måste effekten på något vis operationaliseras. F. Rangordna åtgärderna efter marginal­ kostnad eller totalkostnad per miljöeffekt Med detta steg närmar sig analysen identifieringen av vilken kombination av olika åtgärder eller vilken en­ skild åtgärd som är kostnadseffektiv, det vill säga uppnår miljö­målet till lägsta möjliga kostnad. För att identifiera kostnadseffektivitet är den bästa tänkbara situationen att det finns information om åtgärdernas marginalkostnader. Som framgick av tabell 1 mäter marginalkostnaden hur mycket åtgärdens totalkostnad ökar när miljöeffekten stiger­ med en enhet. Rangordning med hjälp av marginalkostnader I många fall är det sannolikt att marginalkostnaden sti­ ger när en viss åtgärd används mer och mer. Man bör av denna anledning inte utgå från att marginalkostnaden är densamma­ för alla användningsnivåer av en viss åtgärd. I vissa fall är det dock rimligt att betrakta den som konstant eller åtminstone att den håller sig inom ett visst intervall­, vilket kan göra det möjligt att rangordna åtgärderna 40 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys utifrån­ marginalkostnadernas storlek. Marginalkostnaden­ för inrättande­ av kulturreservat behöver knappast stiga ju fler kulturreservat som inrättas eller ju fler besökare ett kultur­reservat har. Inte heller behöver den stiga med antalet­ hektar­ som bildas. Men den kan heller inte betraktas som konstant, eftersom olika ambitiösa kulturreservat kommer att kosta olika mycket. Det verkar med andra ord osanno­ likt att en rangordning med hjälp av marginal­kostnader kan genom­föras för kulturreservat. Kulturreservat har dessutom karaktären av en binär åtgärd (se ”Några kompli­kationer att tänka på”), vilket också försvårar en marginalkostnads­ analys. Ett annat sätt att ändå rangordna åtgärdsalternativ är att göra detta med hjälp av genomsnittskostnader. Rangordning med hjälp av genomsnittskostnader I de fall då det inte finns så detaljerad kunskap att marginal­ kostnader kan beräknas eller finns tillgängliga, kan ett förenklat förfarande med hjälp av genomsnittskostnader användas. Då kombineras information om en åtgärds total­ kostnad (steg D) och dess miljöeffekt (steg E) genom att dividera totalkostnaden med miljöeffekten. Då erhålls ett mått på kostnad per effekt, exempelvis totalkostnaden per reducerad mängd tillförd kväve till havet (kr/kg minskad mängd kväve) eller kostnaden per renad kubikmeter vatten (kr/m3 renat vatten). För exemplet med kulturreservat skul­ le motsvarande kvot kunna vara kr/besök eller kr/hektar. Det har beslutats att 74 kulturreservat ska inrättas (Riksantikvarieämbetet, 2007a). En rangordning med hjälp av genomsnittskostnader skulle då visa vad reser­ vaten kostar per förväntat besök eller hektar. Låt säga att av 250 potentiella kandidater ska 74 platser väljas för att sedan bilda kulturreservat. Enligt detta resonemang måste ett antagande göras om det förväntade besöksantalet för de 250 respektive platserna samt kostnaden för att upp­ rätta varje reservat. Sedan kan en lista upprättas som visar kostnad per besök för de 250 kandidaterna. Detta förfa­ rande skulle underlätta det slutliga valet av 74 platser och bygger inte enbart på kostnader utan även på effekten av de olika kulturreservaten, även om effektmåttet är grovt. På samma sätt kan en lista upprättas som visar kostnad per hektar inrättat kulturreservat. Det verkar alltså mer sannolikt att en rangordning med hjälp av genomsnitts­ kostnader kan ske än att denna rangordning kan göras med hjälp av marginalkostnader. åtgärder. Om marginalkostnaderna skiljer sig åt mellan olika åtgärder, går det alltid att minska totalkostnaderna och ändå uppfylla miljömålet genom att använda någon åtgärd lite mer och någon annan lite mindre. När det saknas tillräckliga kunskaper, data och resur­ ser för en avancerad analys kan kostnadseffektivitets­ analysen genomföras genom att utgå från rangordning­ en som gjordes i steg F. Rangordningen ger nämligen underlag­ för att kunna identifiera den kostnadseffektiva kombinationen av åtgärder genom att först introducera den åtgärd som har lägst kostnad per effekt, följt av den som har näst lägst kostnad, och så vidare tills miljömålet är uppfyllt. För inrättande av kulturreservat kommer en analys utifrån marginalkostnader sällan vara ett rimligt alternativ och därmed blir rangordningen i steg F mest trolig. Några komplikationer att tänka på Genomsnittskostnader kan dölja variationer Att identifiera kostnadseffektiva kombinationer med hjälp av genomsnittskostnader (totalkostnad per miljö­effekt) kan leda till felaktiga slutsatser om genomsnittskostna­ derna döljer viktiga variationer i totalkostnaden. Binära åtgärder Ofta är åtgärder av ett slag att de antingen genomförs­ helt och hållet eller inte alls och då talar man om binära­ åtgärder­. Detta får konsekvenser för beräkning av marginal­kostnad och sammansättning av åtgärder. I sådana fall är det inte självklart att man alltid ska välja den åtgärd som har lägst kostnad per effekt först. I praktiken kan det vara så att det i en åtgärdskombination ingår några­ reduktionsmässigt små åtgärder med en hög marginalkostnad. Anledningen­ är att dessa åtgärder kan bidra till att ge en lägre total­ kostnad för att uppnå miljömålet. Om så är fallet­ eller inte bör alltså undersökas närmare när åtgärderna­ är av det binära slaget. Begränsningar vid kombination av åtgärder G. Dra preliminär slutsats om åtgärdernas kostnadseffektivitet Att identifiera kostnadseffektivitet För att identifiera den kostnadseffektiva kombinationen av åtgärder handlar det i princip om att se till att marginal­ kostnaden för att uppfylla miljömålet är lika stora för alla Åtgärder kan inte alltid vidtas oberoende av varandra. Genomförandet av en åtgärd påverkar ibland effekten av en annan, och därför kan möjligheten att kombinera åt­ gärder vara begränsad. Flera åtgärder kan införas för att ta till vara kultur­ miljön och kulturhistoriska värden. Den totala effekten på kultur­miljön är inte nödvändigtvis effekten av den först vidtagna åtgärden plus effekten av nästa åtgärd. Varje åt­ gärd behöver­ alltså inte bevara kulturmiljön i lika hög ut­ sträckning när de kombineras. Detta kan inverka på kost­ naden per effekt för den enskilda åtgärden. En uppenbar­ svårighet­ är att på ett enhetligt sätt mäta effekten­ av Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 41 åtgärder­ som syftar till ett tillvaratagande av kultur­miljön och kulturhistoriska värden. När det gäller effekten av kulturreservat kan kr/besök eller kr/hektar vara en möjlig lösning, men hur ska effekten av andra åtgärder, såsom översyn av naturreservat och kunskapsuppbyggnad, for­ muleras? Vissa typer av åtgärder kan inte kombineras för ett tillvaratagande av kulturmiljön, medan andra typer behöver­ kompletteras med ytterligare åtgärder för att de ska ha någon effekt. Om åtgärderna är beroende av varandra­ är det viktigt att undvika dubbelräkning av miljöeffekter. Till exempel är det enligt Riksantikvarie­ ämbetet (2007a) nödvändigt att reservatsinstrumenten, det vill säga natur- och kulturreservat, samverkar och förstärker varandra med syfte att bevara och utveckla natur- och kulturmiljö­värden. Känslighetsanalysen bör visa vilka förändringar i olika antaganden och faktorer som krävs för att ändra slutsatser­ kring vilka åtgärdskombinationer som är att föredra. Sedan­ kan bedömas om sådana förändringar är orimliga eller­ inte. Exempel på faktorer som kan varieras i känslighets­analysen är olika kostnader, diskonteringsräntan­ och miljö­effekten. Det är vidare viktigt att ställa sig frågan vilka dataluckor­ som har funnits och vilken betydelse de kan ha för slut­ satserna­. På det här sättet kan det gå att identifiera ett kostnads­ intervall som ger ett minimivärde och ett maximivärde för totalkostnaden för den kostnadseffektiva åtgärden. Även om intervallet är stort kan det ge ett gott underlag för att komma fram till ett resultat i konsekvensanalysen. Steg H. Gör känslighetsanalys I detta steg gäller det att utvärdera slutsatserna från steg G utifrån deras känslighet för ändringar av olika anta­ ganden och faktorer. En sådan känslighetsanalys är viktig, inte minst med tanke på att det verkar finnas en generell­ tendens att projektplaner är överoptimistiska på så sätt att fördelar och nyttor med projekt överdrivs medan kostnader­ och tidsåtgång underskattas. Det finns exem­ pelvis studier som visar att kostnaden underskattas med i snitt 30 procent i statliga projekt (se Flyvbjerg et al., 2002). Steg I. Bedöm vilken åtgärd som är kostnadseffektiv I detta avslutande steg sker en slutlig bedömning av vilken åtgärd som är kostnadseffektiv. Denna bedömning bör följa naturligt ur de tidigare stegen och av den ska framgå en sammanfattande beräkning av åtgärdens kostnader per effekt samt storleksordningen för åtgärdens diskonterade totalkostnader. Vidare ska det beskrivas hur den kostnadseffektiva åtgärdens­ kostnader fördelar sig på olika aktörer och sektorer­. Det bör bedömas om det finns kapacitet hos dem att betala eller övervältra kostnaderna. Finansiella konsekvenser­ för kommuner, landsting och stat ska också beskrivas­. 42 Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys Referenser Boardman, A. E., Greenberg, D., H., Vining, A. R. & Weimer, D. L. (2001). Cost-Benefit Analysis: Concept and Practice. Second Edition. Prentice-Hall. Upper Saddle­ River, New York. Bojö, J. (1985). Kostnadsnyttoanalys av fjällnära sko­ gar: fallet Vålådalen. Licentiatavhandling, Handelshög­ skolan, Stockholm. Brouwer, R. (2000). Environmental value transfer: state of the art and future prospects. IN: Ecological Economics­ 32, sid. 137-152. Brännlund, R., Kriström, B. (1998). Miljöekonomi. Student­litteratur, Lund. Flyvbjerg, B., Skamris Holm, M, Buhl, S. (2002). Under­ estimating costs in public works projects: error or lie? IN: Journal of the American Planning Association 68, sid. 279-295. Freeman III, A. M. (2003). The Measurement of Environmental­ and Resource Values: Theory and Methods­. Second Edition. Resources for the Future, Washington DC. Johansson, P-O. (1993). Cost-Benefit Analysis of Environmental­ Change. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom. Mattsson, B. (1988). Cost-benefitkalkyler. Esselte Studium­, Göteborg. Mattsson, B. (2006). Kostnads-nyttoanalys för nybörjare. Räddningsverket, Karlstad. Millenium Ecosystem Assessment. (2005). Ecosystems and human well-being. Synthesis. A report of the Millennium Ecosystem Assessment. Island press, Washington DC. Regeringen. (2001). Nationell strategi för hållbar utveck­ ling (2001/02:172) Naturvårdsverket. (2003). Konsekvensanalys steg för steg: handledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys för Naturvårdsverket. Naturvårdsverket, Stockholm­. Naturvårdsverket. (2005). Kvalitetskriterier för ekonomiska­ miljövärderingsstudier. Naturvårdsverket, Stockholm. Naturvårdsverket. (2006). Diskontering i samhälls­ ekonomiska analyser av klimatåtgärder. Rapport, Natur­vårdsverket, Stockholm. Queb, K. (2006). Kostnadseffektivitetsanalys i EG:s ram­ direktiv för vatten – praktisk tillämpning av Natur­ vårdsverkets råd. Rapport 2006:16, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Göteborg. Regeringen. (2004). Svenska miljömål - ett gemensamt uppdrag. Regeringens proposition (2004/05:150). Riksantikvarieämbetet. (2007a). Fördjupad utvärdering – kulturmiljö och kulturhistoriska värden. Rapport från Riksantikvarieämbetet 2007:6. Riksantikvarieämbetet, Stockholm. Riksantikvarieämbetet. (2007b). Riksantikvarieämbetets­ kulturmiljöbokslut 2007. Riksantikvarieämbetet, Stockholm. Sundberg, S., Söderqvist, T. (2004a). The economic value of environmental change in Sweden: a survey of studies. Rapport 5360, Naturvårdsverket, Stockholm. Söderqvist, T., Hammer, M., Gren, I-M. (2004). Samverkan­ för människa och natur: en introduktion till ekologisk ekonomi. Studentlitteratur, Lund. Vedung, E. (1996). Policy instruments: typologies and theories­. IN: Bemelmans-Videc, M-L., List, R. C., Vedung­, E. (red), Policy Instruments and Evaluation. Transaction Books, New Brunswick, NJ. Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 43 Att sätta marknadspris på kulturmiljön kan vara svårt, eftersom här finns många nyttor som inte kan uppskattas monetärt. Den riskerar att ofta helt utelämnas vid samhälls­ ekonomiska konsekvensanalyser. Därför har Riksantikvarie­ ämbetet med hjälp av ekonomer tagit fram en metodhandledning där vi visar hur den ekonomiska modellen kan användas vid värdering av kulturmiljön. Målgruppen för denna handledning är främst handläggare inom kulturmiljöområdet. Syftet är att den ska fungera som informationskälla och stöd vid genomförandet av konsekvensanalyser. Riksantikvarieämbetet Box 5405 114 84 Stockholm www.raa.se bocker@raa.se ISSN 1651-1298 ISBN 978-91-7209-508-3