Fördjupad utvärdering – kulturmiljö och kulturhistoriska värden Rapport från Riksantikvarieämbetet 2007:6 1 Riksantikvarieämbetet Box 5405, 114 84 Stockholm Tel. 08-5191 8000 Fax 08-5191 8083 www.raa.se/bokhandel bocker@raa.se Fördjupad utvärdering - kulturmiljö och kulturhistoriska värden Rapport från Riksantikvarieämbetet 2007:6 © 2007 Riksantikvarieämbetet ISSN 1651-1298 ISBN 978-91-7209-481-9 2 Innehåll Förord Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte Beredning och förankring Läsanvisning 7 8 9 9 9 9 10 Utvärdering av kulturmiljö i miljömålsarbetet Utgångspunkter för en hållbar kulturmiljö Hållbar utveckling Kulturmiljön i miljömålen God hushållning 9 10 10 10 10 Kulturmiljö och kulturhistoriska värden Landskapsperspektiv och en helhetssyn på landskapet 11 11 Miljömålen – ansvar och roller Grundläggande värden Särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet Målvist ansvar Övergripande miljömålsfrågor Det regionala miljömålsarbetet vid länsstyrelserna 11 11 12 12 12 12 Förslag till nya och justerade mål Förslag till åtgärder och styrmedel Utveckla och förtydliga ansvar och roller Förslag till regeringen Konsekvensanalys Referensalternativ (0-alternativ) Redovisning från målvisa myndigheter och sektorsmyndigheter Riksantikvarieämbetets särskilda sektorsansvar för miljömålsarbetet upphör 14 15 15 15 15 15 15 16 Uppföljning och övervakning av miljömålen Förslag till regeringen Konsekvensanalys Referensalternativet (0-alternativet) 16 16 16 17 Det regionala miljömålsarbetet vid länsstyrelserna Förslag till regeringen Konsekvensanalys 17 17 17 Vilka åtgärder och styrmedel behövs för kulturmiljön Ett hållbart brukande av landskapet Förslag till regeringen Bevarande av särskilt värdefulla miljöer Förslag till regeringen Fysisk planering och samhällsbyggande Förslag till regeringen 17 18 18 18 19 19 19 3 Konsekvensanalyser Miljömålsmyndigheternas arbete med konsekvensanalyser Förslag till regeringen 20 20 21 Kulturreservat förslag till åtgärd Konsekvensanalys Kulturreservat Metod för kostnadsberäkningar Beräknad kostnad för inrättande av kulturreservat Inrättande av områdesskydd med kulturreservat Uppnådd samhällsnytta mätt i kvalitativa termer Referensalternativ (0-alternativ) Avslutande diskussion 21 21 21 21 21 22 22 22 22 Referenser Bilaga 1. Översikt av förslag till delmål för kulturmiljön Bilaga 2. Sammanfattning åtgärdsförslag och konsekvensanalyser 23 25 31 4 Förord Miljömålen ska bidra till en god livsmiljö genom att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna. Kulturmiljön förändras och har alltid förändrats – landskap byter skepnad och bebyggelse tillkommer och försvinner. Däremot har omfattningen och takten på förändringar bland annat bidragit till vår kulturmiljö är hotad genom att skogslandskapets fornlämningar förstörs, odlingslandskapets ekonomibyggnader riskerar förfall, kulturarvet kring sjöar och vattendrag avlägsnas och hävden av det biologiska kulturarvet i våtmarkerna och ängs- och betesmarkerna upphör. Att lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta är ett gemensamt ansvar som ska lösas med en helhetssyn på landskapet. För detta krävs att även kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena är en integrerad del av bevarandet, bruket och planeringen av landskapet. Kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena är allas ansvar. Riksantikvarieämbetet har deltagit i framtagandet av de målvisa rapporterna Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Myllrade våtmarker, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. Där redovisas förslag på delmål och åtgärder som behövs för att miljömålen skall nås. Riksantikvarieämbetet lämnar i denna rapport om Kulturmiljö och kulturhistoriska värden ytterligare förslag för att nå miljömålen där vi visar på behovet av ett ökat tvärsektoriellt miljöarbete, gemensamma åtgärder för natur- och kulturmiljön samt nya samverkansformer kring miljöfrågorna. För att utveckla miljömålsarbetet krävs bland annat att Europeiska landskapskonventionen ratificeras, det särskilda sektorsansvaret utvecklas till att omfatta kulturmiljön, kulturmiljöövervakningen får en långsiktig finansiering samt att det regionala miljömålsarbetet vid länsstyrelserna bedrivs med en helhetssyn på landskapet. Stockholm i oktober 2007 Inger Liliequist Riksantikvarie 5 Sammanfattning Riksantikvarieämbetets uttolkning av måluppfyllelse för det grundläggande värdet Kulturmiljö och kulturhistoriska värde i ett generationsperspektiv är ”Kulturmiljön och kulturhistoriska värden bevaras och brukas så att den historiska och humanistiska dimensionen tydliggörs och bidrar till en god livsmiljö. Ansvaret för detta delas av alla.” Detta innebär att: • värna och utveckla den historiska mångfalden • bevara och förvalta landskapets kulturmiljökvalitet • bevara och berika kulturhistoriska värden • antropogen påverkan nedbringas till nivåer som gör att det fysiska kulturarvet inte vittrar bort. • Kulturmiljö och kulturhistoriska värden är ett av fem grundläggande värden i miljön och är därmed en utgångspunkt för miljömålsarbetet. • Det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet innebär att Kulturmiljö och kulturhistoriska värden som ett grundläggande värde tas om hand och beaktas i de olika sektorernas beslut, åtgärder och agerande. • Det målvisa ansvaret innebär att säkerställa att Kulturmiljö och kulturhistoriska värden följs upp, kulturmiljöeffekterna av olika handlingsvägar tydliggörs samt anvisa övriga berörda sektorer inom miljökvalitetsmålet vägar att närma sig måluppfyllelse för kulturmiljön. • Det regionala miljömålsarbetet vid länsstyrelserna ska säkerställa att åtgärder genomförs så att även kulturmiljö omfattas av bevarande, restaureringar och skötsel och så att kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena tas tillvara och utvecklas. Riksantikvarieämbetet lämnar även förslag för att nå miljömålen där vi visar på behovet av ett ökat tvärsektoriellt miljöarbete, gemensamma åtgärder för natur- och kulturmiljön samt nya samverkansformer kring miljöfrågorna. För att utveckla miljömålsarbetet krävs bland annat att • Europeiska landskapskonventionen ratificeras • det särskilda sektorsansvaret utvecklas till att omfatta kulturmiljön • kulturmiljöövervakningen får en statlig finansiering och bedrivs strategiskt och långsiktigt på nationell och regional nivå • det regionala miljömålsarbetet vid länsstyrelserna bedrivs med en helhetssyn på landskapet Riksantikvarieämbetets övergripande ansvar för kulturmiljön innebär att • fortlöpande övervaka och följa tillståndet för kulturmiljö • driva indikatorer för att mäta måluppfyllelse i relation till kulturmiljö • stödja och vägleda länsstyrelserna • stödja och vägleda miljö- och sektorsmyndigheterna i deras ansvar för Kulturmiljö och kulturhistoriska värden Riksantikvarieämbetet har inom sitt övergripande ansvar för kulturmiljön lämnat förslag till tolkning av olika ansvar och roller för Kulturmiljön och kulturhistoriska värden. 6 Inledning Riksantikvarieämbetet är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör kulturmiljö och kulturarv och har inom miljömålsarbetet ett övergripande ansvar för kulturmiljö och ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet avseende den statliga kulturmiljövården. Viktiga mål för verksamheten inom kulturmiljöområdet är ett bevarat och försvarat kulturarv, respekt för olika gruppers kulturarv samt allas förståelse för, delaktighet i och ansvarstagande för den egna kulturmiljön. Miljökvalitetsmålen preciserar de framtida tillstånd i miljön som eftersträvas. Förhållanden som relaterar till människors hälsa, den biologiska mångfalden, kulturmiljön, naturresurserna och naturen står i centrum. Utsläpp av skadliga ämnen ska bringas ner till nivåer som bestäms av vad människan, kulturminnen och naturen långsiktigt tål. Målen anger också att natur- och kulturlandskap med särskilda miljövärden ska skyddas och bevaras, samtidigt som produktionsförmågan upprätthålls och utvecklas (SOU 2000:52). tar hänsyn till de långsiktiga konsekvenserna av olika handlingsalternativ och beslut. • Riksantikvarieämbetet ser det som angeläget att begrepp som människans livsmiljö och livskvalitet sätts i fokus. Syfte I ”Fördjupad utvärdering av Kulturmiljö och kulturhistoriska värden” utvecklas diskussionen från Riksantikvarieämbetets rapport om särskilt sektorsansvar för miljömålen. Rapporten ska även komplettera och fördjupa de förslag till åtgärder och styrmedel för kulturmiljön som lämnats inom de målvisa underlagsrapporterna. Syftet med denna underlagsrapport är att • uttolka måluppfyllelse för Kulturmiljö och kulturhistoriska värden i ett generationsperspektiv • definiera utgångspunkterna för fortsatt kulturmiljömålsarbete • lämna förslag på fortsatta uppdrag samt förslag till åtgärder och styrmedel av övergripande betydelse för kulturmiljön Utgångspunkten för rapporten är dels en tolkning av olika ansvar och roller inom miljömålssystemet, dels en utvärdering av hur kulturmiljö har omhändertagits i de olika underlagsrapporterna. Tillståndet för den kulturmiljön i relation till miljömålsarbetet behandlas i fördjupade utvärderingarna av Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ett rikt odlingslandskap, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. En redovisning av tillståndet för kulturmiljön sker även i ”Hur mår kulturmiljön – Riksantikvarieämbetets kulturmiljöbokslut år 2007”. Målsättningen är att rapporten ska • utgöra underlag till Miljömålsrådets samlade rapport om de övergripande frågornas betydelse för miljömålsarbetet • förtydliga kulturmiljömålsarbetet inför framtagandet av nästa miljömålsproposition Bakgrund Vart fjärde år ska Miljömålsrådet till regering och riksdag lämna en fördjupad utvärdering av miljötillståndet samt förslag till delmål, åtgärder och styrmedel som är angelägna för att lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Den fördjupade utvärdering som ska överlämnas av Miljömålsrådet den 1 april 2008 är den andra i ordningen. Miljömålsrådet har bland annat identifierat miljömålssystemets struktur som en strategisk fråga att besvara och utveckla i denna fördjupade utvärdering. Riksantikvarieämbetet lämnade den 28 februari 2007 en underlagsrapport avseende det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet. I den rapporten lämnades följande synpunkter och förslag: • Riksantikvarieämbetet föreslår att myndighetens särskilda sektorsansvar inom miljömålsarbetet upphör då det väl täcks av ansvaret för kulturmiljö som övergripande värde. • Riksantikvarieämbetet framhåller att det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet samt miljömålsansvaret innebär att samtliga utpekade myndigheter har ansvar för det breda miljöbegreppet, vilket också omfattar kulturmiljö. • Riksantikvarieämbetet framhåller att hållbar utveckling är ett förhållningssätt som innebär att såväl enskilda individer som myndigheter, organisationer och företag Beredning och förankring De förslag som Riksantikvarieämbetet lämnar i denna rapport baseras på • de regionala rapporternas beskrivning av miljötillståndet och miljömålsarbetet. 7 • rapporterna från myndigheter med särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet • framtagandet av de målvisa utvärderingarna av Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Myllrade våtmarker, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. • bristanalys av övriga målrapporter. I rapporten ingår även förslag till åtgärder och uppdrag som har lämnats, eller kommer att lämnas, i återrapporteringen av de uppdrag som regeringen gett Riksantikvarieämbetet inom ramen för miljömålsarbetet • utformandet av en strategisk och långsiktig kulturmiljöövervakning • förslag till nationellt genomförande av Europeiska landskapskonventionen • genomföra utvecklings- och utbildningsinsatser i syfte att höja de offentliga aktörernas kompetens avseende bebyggelsens kulturhistoriska värden • stödja och vägleda kommuner och länsstyrelser i arbetet med planeringsunderlag • redovisa hur kulturmiljöaspekten ska behandlas i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar • ge stöd till berörda länsstyrelsers pilotarbete med regionala landskapsstrategier Innehållet i rapporten har förankrats inom arbetet med ovan nämna regeringsuppdrag. Därtill har Riksantikvarieämbetet inbjudit till hearing om rapporten samt gett berörda myndigheter tillfälle att kommentera och lämna synpunkter på de strategiska frågor som beskrivs i denna rapport. De förslag som lämnas härör till övervägande del från framtagandet av regionala rapporter, sektorsrapporter och målvisa rapporter. Fördjupad utvärdering av kulturmiljön har tagits fram av en arbetsgrupp bestående av Camilla Eriksson – projektledare och Ett rikt odlingslandskap Eva Walden Selin – konsekvensanalyser Maria Wikman – Hushållningsstrategin Daniel Nilsson – Levande sjöar och vattendrag tom 2007 06 31 Hanna Domfors – Levande sjöar och vattendrag from 2007 07 01 Håkan Slotte – Hav i balans samt levande kust och skärgård Charlotte Hamilton – Myllrande våtmarker Bosse Jönsson – Levande skogar Inger Selinge – Storslagen fjällmiljö Åsa Dahlin – God bebyggd miljö Ulf Lindberg Läsanvisning I Inledningen beskrivs bakgrund och syfte med rapporten och i vilka sammanhang den bör användas och diskuteras. Utvärdering av kulturmiljö i miljömålsarbetet beskrivs de strategiska frågor som Riksantikvarieämbetet har identifierat i den fördjupade utvärdering. I Utgångspunkter för en hållbar kulturmiljö definieras centrala begrepp och utgångspunkter för fortsatt miljömålsarbetet avseende Kulturmiljö och kulturhistoriska värden. I Förslag till nya och justerade mål beskrivs vilka målvisa rapporter Riksantikvarieämbetet har medverkat i. Förslag till nya och reviderade delmål återfinns i respektive målvis rapport samt att en översikt av förslagen lämnas i bilaga 1. Förslag till åtgärder och styrmedel beskriver problembild för kulturmiljön inom miljömålsarbetet samt lämnar förslag till fortsatta uppdrag. En översikt av förslagen till åtgärder och styrmedel ges i de målvisa rapporterna. I bilaga 2 finns en sammanställning av förslagna åtgärder och styrmedel. I Konsekvensanalyser beskrivs avsaknad av vedertagna metoder för att monetärt värdera miljönytta. Där lämnas också en samlad konsekvensanalys för åtgärdsförslaget inrättande av kulturreservat, en åtgärd som Riksantikvarieämbetet har föreslagit i flera av de målvisa rapporterna. Bilaga 2 ger en översikt av konsekvensanalyserna för förslag till åtgärder och styrmedel för kulturmiljön. 8 Utvärdering av kulturmiljö i miljömålsarbetet Miljökvalitetsmålen syftar till att tillvara de grundläggande värdena, varav Kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena är ett. De fem grundläggande värdena ska vara utgångspunkt för att utforma delmål till miljömålen och åtgärder för att nå dem. I de målvisa rapporterna Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans, samt levande kust och skärgård, Ett rikt odlingslandskap, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö har tillståndet för kulturmiljön utvärderats. Där finns även förslag till nya och reviderade delmål samt förslag till åtgärder och styrmedel för respektive miljömål beskrivna. Riksantikvarieämbetet har även utvärderat vilka förslag till åtgärder och styrmedel samt övervakning och uppföljning av kulturmiljön som lämnats till Miljömålsrådet utifrån övriga underlagsrapporter (regionala rapporter, sektorsrapporter och resterande målvisa rapporter). De aktuella frågeställningarna är: • Hur tolkar olika myndigheter sitt ansvar för kulturmiljön? • Hur föreslår olika myndigheter att övervakning och uppföljning av kulturmiljön ska ske? • Hur bidrar det regionala miljömålsarbetet vid länsstyrelserna till kulturmiljön? • Vilka åtgärder och styrmedel behövs för kulturmiljön? Hur tolkar olika myndigheter sitt ansvar för kulturmiljön? Enligt Miljömålsrådets riktlinjer för fördjupad utvärdering ska de målvisa rapporterna hantera de övergripande miljömålsfrågorna (hälsofrågor, kulturmiljön samt fysisk planering) och säkerställa att underlag kopplade till dessa övergripande miljömålsfrågor förs in i arbetet där det är relevant. Riktlinjerna har avseende kulturmiljö tolkats olika av målansvariga myndigheter och inom respektive målvist arbete. Kulturmiljön ingår i olika verksamheters mål- och sektorsansvar för miljön – men praktiken är ännu outvecklad. Hur föreslår olika myndigheter att övervakning och uppföljning av kulturmiljön ska ske? I den regionala utvärderingen av uppföljningssystemet påpekar RUS att de nationella myndigheternas arbete med uppföljning och indikatorer har varit mycket varierande. RUS föreslår att miljömålsansvariga myndigheter/datavärdar bör få i uppdrag att ta fram indikatorer för de delmål som saknar uppföljningsmått, vilket också kommer att aktualiseras i och med de nya förslagen till delmål. De målvisa rapporterna behandlar i olika grad behovet av övervakning och uppföljning av kulturmiljön och har inte behandlat frågan om kulturmiljöövervakningens relation till annan miljöövervakning. Hur bidrar det regionala miljömålsarbetet vid länsstyrelserna till kulturmiljön? I länsstyrelsernas underlagsrapporter till fördjupad utvärdering poängteras att det är ett allvarligt problem för det regionala miljöarbetet att kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena inte konsekvent beaktas vid beslut och åtgärder inom bevarande, brukande och planering. Länsstyrelserna pekar på ett ökat behov av kulturhistorisk kompetens i det operativa miljömålsarbetet, ett behov som idag inte täcks med tillgängliga personella resurser i det regionala miljömålsarbetet. De första omgångarna delmål formulerades som till stor del som åtgärder. Delmålen har därför operationaliserats som enskilda sektorers ansvar. Detta faktum har på den regionala nivån delvis motverkat miljömålens ”grupparbetstanke” och gett upphov till en obalans i hur det regionala miljömålsarbetet operationaliserats. Vilka åtgärder och styrmedel behövs för kulturmiljön? Resultatet visar att förslag till åtgärder och styrmedel i de målvisa rapporterna inte tydligt förmedlar behovet för kulturmiljön. Beroende på hur de målvisa myndigheterna har tolkat sitt ansvar har förslag till åtgärder och styrmedel inte kunnat lämnas i de fall målmyndigheten har ansett att det ligger utanför myndighetens mandat att ta beslut om. Rapporterna från myndigheter med särskilt sektorsansvar visar också på variationer i tolkningen av vad ansvaret innebär. Genomgående är att ingen myndighet uttolkar sitt sektorsansvar för miljömålen i relation till de fem grundläggande värdena. 9 Utgångspunkter för en hållbar kulturmiljö Inom ramen för det övergripande ansvaret för kulturmiljö har Riksantikvarieämbetet identifierat och uttolkat väsentliga begrepp samt definierat de olika rollerna för kulturmiljön inom miljömålsarbetet. Hållbar utveckling Hållbar utveckling innebär att ekonomisk utveckling, social välfärd och sammanhållning förenas med en god miljö. En hållbar utveckling tillfredställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredställa sina behov. Det förutsätter ett förhållningssätt där såväl enskilda individer som myndigheter, organisationer och företag tar hänsyn till de långsiktiga konsekvenserna av olika handlingsalternativ och beslut. ska verka för hushållning med kulturmiljön genom bibehållen kulturhistorisk mångfald, ett fortsatt varsamt brukande och att kulturmiljön ska tas tillvara som resurs. Möjligheterna att avläsa olika tidsspår och tidsdjup hos ett samhälle och att främja historiska berättelser är en kvalitet för en god livsmiljö. En tolkning av hållbar miljömässig utveckling utifrån gällande lagstiftning och miljökvalitetsmålen, kan för kulturmiljön och kulturhistoriska värden sammanfattas som att • återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas, • den fysiska miljön används så att en från miljömässig, social och ekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, • kulturhistoriska och estetiska värden i befintliga miljöer ska tas tillvara och förstärkas, • värdefulla kulturmiljöer skyddas och vårdas och det biologiska kulturarvet bevaras. Kunskapen om kulturmiljöns betydelse för en hållbar utveckling och en god livsmiljö utvecklas kontinuerligt. Perspektiven på kulturmiljöns roll har både breddats och förskjutits. Det handlar nu inte enbart om att skydda värdefulla objekt och områden från förändring, utan även om att främja ett hållbart brukande och en god förvaltning och om att se hur förändringar kan bidrar till en utveckling och förnyelse av kulturmiljön. Kulturmiljön är därmed både en icke förnybar resurs som ska skyddas och en förnybar resurs där det är möjligheterna att utveckla miljöns kulturvärden som ska hanteras. Denna breddning medför krav på nya förhållningssätt både från kulturmiljösektorn såväl som andra samhällssektorer. En varsam förvaltning och ett framsynt tillvaratagande och brukande av kulturarvet i all dess mångfald är en nödvändig utgångspunkt i arbetet för en hållbar utveckling. Framför allt har kulturhistoriska och estetiska värden betydelse för människors välbefinnande och deras identitet och sammanhang i tillvaron. Kulturmiljön har även betydelse för kreativitet och företagsamhet och därmed för lokal och regional ekonomisk utveckling. Kulturmiljöarbetet har således koppling till såväl de miljömässiga som de sociala och ekonomiska aspekterna av hållbar utveckling. (Skr 2001/02:172 Nationell strategi för hållbar utveckling.) Hållbar utveckling växer fram i samspelet mellan tre ömsesidigt beroende delar – miljö, ekonomi och sociala förhållanden. Kulturarvet bidrar till alla dimensioner av hållbar utveckling. Det betyder till exempel att samhället måste hushålla med befintliga kulturvärden vid förändringar och verka för en kulturhistorisk mångfald vid förnyelse av vår kulturmiljö. Denna rapport behandlar fortsättningsvis den miljömässiga delen av hållbar utveckling. God hushållning Åtgärdsstrategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö betonar miljön som bas för god livskvalitet. Den har tre grundläggande beståndsdelar; ett hållbart brukande av mark och vatten, bevarande och hållbart brukande av särskilt värdefulla miljöer samt miljöanpassad fysisk planering och samhällsbyggande. För kulturarvet innebär god hushållning att • människan i hushållning, produktion, konsumtion, planering och förvaltning hanterar kulturarvet som en framgångsfaktor och utgångspunkt för utveckling Kulturmiljön i miljömålen Miljökvalitetsmålen uttolkar den miljömässiga dimensionen i hållbar utveckling. Av miljöpolitiken framgår att Kulturmiljön och kulturhistoriska värden är ett grundläggande värde som ska vara en utgångspunkt för de åtgärder som krävs för att uppnå miljökvalitetsmålen. Miljömålen 10 • mängden föroreningar i luft, vatten och mark har sänkts så att (nya) skador på kulturföremål ej uppstår • kunskaperna om kulturarvets betydelse för en god livsmiljö har ökat i hela samhället Kulturmiljö och kulturhistoriska värden Kulturmiljön är den av människan präglade miljön - alltifrån enskilda objekt till hela landskap. Kulturmiljön beskriver landskapets historiska djup och med hjälp av en fjärde dimension tiden. Kulturarvet bär på kunskaper, möjligheter och erfarenheter som kan vara dynamiska och utvecklande. Ett humanistiskt och historiskt perspektiv och en helhetssyn på landskapet kan bidra till att lösa problem och svara mot nya utmaningar på vägen mot att nå miljömålen. Riksantikvarieämbetets uttolkning av måluppfyllelse för det grundläggande värdet Kulturmiljö och kulturhistoriska värde i ett generationsperspektiv är Det fysiska kulturarvet är ett vidare begrepp än kulturmiljö och utgörs bland annat av föremål, byggnader och forn- och kulturlämningar samt de fysiska sambanden dem emellan. Med antropogen påverkan avses både direkta effekter på kulturarvet och indirekta effekter som exempelvis luftkvalitet. Landskapsperspektiv och en helhetssyn på landskapet Med landskap avses ett område sådant som det uppfattas av människor och vars karaktär är resultatet av påverkan av och samspel mellan naturliga och/eller mänskliga faktorer. Landskapsperspektiv innebär att mark- och/eller vattenområden med bebyggelse, anläggningar, lämningar och spår har ett historiskt, funktionellt och rumsligt samband. Med helhetssyn på landskapet avses att bevara, bruka och planera med utgångspunkt i landskapets omfattning och alla ingående värden. En helhetssyn på landskapet förutsätter tvärsektoriella arbetsformer och lösningar. Kulturmiljön och kulturhistoriska värden bevaras och brukas så att den historiska och humanistiska dimensionen tydliggörs och bidrar till en god livsmiljö. Ansvaret för detta delas av alla. Detta innebär att: • värna och utveckla den historiska mångfalden • bevara och förvalta landskapets kulturmiljökvalitet • bevara och berika kulturhistoriska värden • antropogen påverkan nedbringas till nivåer som gör att det fysiska kulturarvet inte vittrar bort. Miljömålen – ansvar och roller Miljömålens uppdelning i sektorsansvar, målansvar och övergripande ansvar är ledmotiv i hur myndigheterna ska samverka och agera inom dagens miljöpolitik. Sektorsansvaret för miljön (inklusive kulturmiljön) är avgörande för att miljöpolitiken ska förverkligas. Grundläggande värden Kulturmiljö och kulturhistoriska värden är ett av fem grundläggande värden i miljön och är därmed en utgångspunkt för miljömålsarbetet. Med historisk mångfald avses karaktärsdrag och spår i landskapet, i den bebyggda miljön och det biologiska kulturarv som berättar människors historia. Att värna och utveckla innebär att betydelsen och innebörden av den historiska mångfalden är allmänt känd samt tillvaratas som resurs för en god livsmiljö. Med kulturmiljökvalitet avses materiella och immateriella företeelser som ger uttryck för platsers kulturhistoriska karaktär och särart. Att bevara och förvalta innebär att landskapet även framgent ska innehålla kulturhistoriska karaktärsdrag och spår så att det kan förmedla olika platser och bygders historia, Med kulturhistoriska värden avses materiella och immateriella företeelser som på ett särskilt sätt fungerar som källa till berättelser om människans historia. De kulturhistoriska värdena kan utgöras av såväl enskilda objekt som helhetsmiljöer. Ett bevarande förutsätter att utpekade kulturhistoriska spår och karaktärsdrag är säkerställda, vårdade och hävdade. Miljökvalitetsmålen bygger på fem grundläggande värden som innebär att • främja människors hälsa, • värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, • ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, • bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga • trygga en god hushållning med naturresurserna. Av regeringens proposition 2000/01:130 framgår att de fem värdena för miljökvalitetsmålen utgör de grundläggande krav som miljökvalitetsmålen måste svara mot för att kvalificeras som just miljökvalitetsmål. De fem grundläggande värden är utgångspunkt för miljöarbetet och ska inte uppfattas som enskilda storheter utan är beroende av och samspelar med varandra. Alla dessa värden bör beaktas så att människornas upplevelse av miljön berikas, förståelsen av dess 11 uppbyggnad fördjupas och förmågan att vårda och använda den på ett hållbart sätt utvecklas. Till exempel bör de historiska förhållandena vara en utgångspunkt i arbetet med att på nytt skapa ett landskap med ökad biologisk mångfald. Särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet Det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet innebär att Kulturmiljö och kulturhistoriska värden som ett grundläggande värde tas om hand och beaktas i de olika sektorernas beslut, åtgärder och agerande. Det målvisa ansvaret innebär för respektive målansvarig myndighet att • samordna integration av kulturmiljöfrågor även hos andra sektorer (myndigheter, organisationer och företag). • säkerställa att kulturmiljön tas om hand inom aktuella delmål och i genomförandet och uppföljningen av åtgärder. Målvisa myndigheter har en tydlig roll i tillämpning av lagstiftning och genomförande av sådana centrala beslut som inte kan göras genom det särskilda sektorsansvaret för miljömålen. Det är därför nödvändigt att myndigheter med målvisa ansvar särskiljer sina olika roller som tillämpare av bestämmelser respektive samordnare av miljömålsarbetet. Sektorsansvaret, dvs. att företag, organisationer och myndigheter inom olika samhällssektorer tar eget ansvar för miljöfrågor inom sina verksamheter, har slagits fast som ett viktigt arbetssätt i svensk miljöpolitik. Begreppet sektor och sektorsansvar kan definieras som en samling aktörer med gemensamma arbetsuppgifter eller som en samling besläktade aktiviteter (Naturvårdsverket 2000:5087). Det särskilda sektorsansvaret för kulturmiljö innebär att • ta ansvar för kulturmiljön inom sitt verksamhetsområde och den påverkan på kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena som verksamheten ger upphov till. Med införandet av miljömålen breddades och förtydligades miljöbegreppet till att innefatta de fem grundläggande värdena. För att förtydliga kopplingen mellan särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbar utveckling och arbetet med miljömålen föreslogs i senaste propositionen 2004/05:150 att namnet ändras till särskilt sektorsansvar för miljömålarbetet. Till den fördjupade utvärderingen har dessa myndigheter med särskilt sektorsansvar för miljömålen lämnat en rapport om sektorns miljöpåverkan. Ur dessa går att utläsa att för flera myndigheter har sektorsansvaret stärkt arbetet med miljöfrågor men att det är oklart vad som ligger i ansvaret. Det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet behöver därför tydliggöras och avgränsas genom att regeringen nu klargör vad den vill med sektorsansvaret och vad den förväntar sig. Övergripande miljömålsfrågor Det övergripande ansvaret för Kulturmiljö och kulturhistoriska värden innebär att övervaka tillståndet för kulturmiljö och driva indikatorer samt i dialog med målansvariga myndigheter, sektorsmyndigheter och länsstyrelser föreslå och genomföra åtgärder. Riksantikvarieämbetets övergripande ansvar för kulturmiljön innebär att • fortlöpande övervaka och följa tillståndet för kulturmiljö, • driva indikatorer för att mäta måluppfyllelse i relation till kulturmiljö • stödja och vägleda länsstyrelserna • stödja och vägleda miljö- och sektorsmyndigheterna i deras ansvar för kulturmiljö och de kulturhistoriska värdena För att säkerställa att de grundläggande värdena tillgodoses har regeringen särskilt utsett Riksantikvarieämbetet, Boverket och Socialstyrelsen som myndigheter med ansvar för övergripande horisontella frågor (kulturmiljö, fysisk planering och hälsa). Målvist ansvar Det målvisa ansvaret innebär att säkerställa att Kulturmiljö och kulturhistoriska värden följs upp, kulturmiljöeffekterna av olika handlingsvägar tydliggörs samt anvisa övriga berörda sektorer inom miljökvalitetsmålet vägar att närma sig måluppfyllelse för kulturmiljön. Det regionala miljömålsarbetet vid länsstyrelserna Det regionala miljömålsarbetet vid länsstyrelserna ska säkerställa att åtgärder genomförs så att även kulturmiljön omfattas av bevarande, bruk och planering och så att Kulturmiljön och kulturhistoriska värden tas tillvara och utvecklas. 12 Det regionala miljömålsarbetet vid länsstyrelserna ska • utgå från de grundläggande värdena, inkluderat kulturmiljön, i beslut och i genomförande av åtgärder • verka för kulturmiljö och kulturhistoriska värden som resurs i den regionala samhällsutvecklingen • säkerställa en uppföljning av kulturmiljön i de regionala miljömålen samt fortlöpande övervaka och följa tillståndet för kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena Miljömålen har satt fokus på miljöarbetet som utgående från att miljöproblemen är ett gemensamt ansvar som så långt som möjligt ska ges gemensamma lösningar. Miljömålsarbetet har haft stor effekt genom ett ökat tvärsektoriellt samarbete och möjliggjort nya samverkansformer som kan generera stora synergieffekter för miljön. 13 Förslag till nya och justerade mål Förslag till nya och justerade mål för kulturmiljön finns i de målvisa rapporterna Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans, samt levande kust och skärgård, Ett rikt odlingslandskap, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. En sammanfattning av förslagen finns i bilaga 1. 14 Förslag till åtgärder och styrmedel Förslag till åtgärder och styrmedel för kulturmiljöns delmål finns i de målvisa rapporterna Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans, samt levande kust och skärgård, Ett rikt odlingslandskap, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. En sammanfattning av förslagen från de målvisa rapporterna finns i bilaga 2. De förslag som lämnas i denna rapport avser frågor av övergripande art som inte har behandlats inom de målvisa rapporterna eller där det finns ett behov av att samlat beskriva och dimensionera kulturmiljöns behov. Förslagen som lämnas nedan ska därför ses som komplement och förtydligande till de förslag som lämnas i de målvisa rapporterna. inom miljömålsarbetet enbart bör utgöras av det övergripande ansvaret för Kulturmiljö och kulturhistoriska värden. Förslag till regeringen • Att Riksantikvarieämbetets särskilda sektorsansvar för miljömålsarbetet upphör. • Att Riksantikvarieämbetet får i uppdrag, tillsammans med berörda myndigheter, att senast den 31/12 2008 återrapportera vad det övergripande ansvaret innebär för miljöarbetet. • Att målansvariga myndigheter samt sektorsmyndigheterna får i uppdrag att även lämna en redovisning för hur de avser att tillgodose kulturmiljö och kulturhistoriska värdena inom sina respektive uppdrag. Utveckla och förtydliga ansvar och roller Miljömålsrådet har i sitt arbete med den fördjupade utvärdering till 2008 identifierat miljömålssystemets struktur som en strategisk fråga att besvara och utveckla. Riksantikvarieämbetets särskilda sektorsansvar. Utifrån regeringens definition, Miljömålsrådets riktlinjer och mot bakgrund av hur kulturmiljövårdens uppdrag beskrivs i regleringsbrev och instruktioner har vi valt att i detta sammanhang avgränsa kulturmiljösektorns särskilda sektorsansvar för miljömålsarbetet till att omfatta den statliga kulturmiljövården som aktör, dvs. Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna. Kulturmiljösektorn har förvisso en viss direkt miljöpåverkan genom val av material, energiåtervändning, transporter etc. Den miljöpåverkan regleras av respektive organisations miljöledningssystem och behandlades inte i sektorsrapporten. Kulturmiljösektorns miljöpåverkan handlar i stället om hur sektorns åtgärder och styrmedel direkt bidrar till en hållbar förvaltning av miljön. Övergripande ansvar för kulturmiljön Då kulturmiljösektorn enligt definition innefattar den statliga kulturmiljövården är det tydligt att kulturmiljön påverkas av flera och större aktörer än sektorn ensamt. Kulturmiljösektorn inte är den enda eller heller den största aktören i formande av kulturmiljön. Kulturmiljön förändras mot bakgrund av hur olika sektorers aktiviteter sammantaget påverkar miljöns kulturvärden. Mot bakgrund av detta anser Riksantikvarieämbetet att myndighetens verksamhet Konsekvensanalys Riksantikvarieämbetets föreslår att myndighetens särskilda sektorsansvar för miljömålsarbetet upphör. Riksantikvarieämbetet föreslår att myndighetens särskilda sektorsansvar för miljömålsarbetet upphör då det väl täcks av ansvaret för kulturmiljö som övergripande värde. Införandet av det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet har inte medfört att ansvar och roller för kulturmiljö som del i miljöbegreppet har förtydligats för berörda myndigheter. Referensalternativ (0-alternativ) Fortsatt otydlighet vad gäller ansvar och roller för det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet vilket leder till svårigheter att redovisa hur miljöfrågorna tagits om hand inom sin egen sektor, fler intressekonflikter och ett icke kostnadseffektivt miljöarbete. Redovisning från målvisa myndigheter och sektorsmyndigheter En redovisning från målvisa myndigheter och sektorsmyndigheterna hur de avser tillgodose kulturmiljö och kulturhistoriska värden bidrar ytterligare till att ansvar och roller förtydligas samt att utpekade myndigheter tar ett större ansvar för kulturmiljön i miljömålsarbetet. På sikt bidrar det till att kulturmiljön och kulturhistoriska värden får större del i det nationella miljömålsarbetet och den kulturhistoriska kompetensen efterfrågas. 15 Riksantikvarieämbetets särskilda sektorsansvar för miljömålsarbetet upphör Direkta konsekvenser Riksantikvarieämbetet kan fokusera på sin roll som myndighet med ansvar för övergripande miljömålsfrågan kulturmiljö Indirekta konsekvenser – ”nytta” + Tydligare ansvar och roller för kulturmiljö som en del av miljöbegreppet + Samtliga utpekade myndigheter tar ansvar för det breda miljöbegreppet vilket även inkluderar kulturmiljö + En jämnare fördelning av ekonomiska medel för att uppnå de satta målen + Färre intressekonflikter pga. otydliga eller överlappande regelverk + Större möjlighet att nå miljökvalitetsmålen + Bättre samordning + Hållbar utveckling Summa Konsekvenser som värderas i kronor Övriga konsekvenser ++++++ Uppföljning och övervakning av miljömålen Redan i en rapport till Miljömålsrådet kansli år 2003 påtalades att det saknas en struktur för att göra det möjligt för en skara myndigheter med mycket olika förutsättningar och uppfattningar om miljömålsuppföljningen att inordnas i ett effektivt uppföljningssystem. Riksantikvarieämbetet har fått i uppdrag av regeringen att utarbeta en långsiktig och strategisk kulturmiljöövervakning. Detta arbete kommer att återrapporteras i särskild ordning och innefattar också förslag till framtida övervakning relaterade till miljömålen. Kulturmiljö är en tydlig del av de delmål som föreslås i aktuell fördjupad utvärdering. Detta medför att såväl övervakning av tillståndet för kulturmiljön som indikatorer för kulturmiljöfrågan i delmålen behövs för att mäta måluppfyllelse. Idag har inte kulturmiljöövervakningen den koppling till annan miljöövervakning på nationell och regional nivå som behövs för att säkerställa en uppföljning av miljömålen. Detta gäller såväl organisation som finansiering. följas inom nationell och regional miljöövervakning. I uppdraget bör ingå hur miljöövervakningen framöver bör vara organiserad och hur anslaget för miljöövervakning ska administreras. • Att Skogsstyrelsen, tillsammans med Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket, får i uppdrag att formulera förslag till gemensamt uppföljningsprogram för skogssektorns miljöpåverkan. I uppdraget ska beaktas erfarenheter från, och framtida samordning, med projektet CAPs miljöeffekter (som syftar till att följa miljöeffekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken). Konsekvensanalys En statligt finansierad kulturmiljöövervakning genom ökade anslag för ändamålen. Uppdraget att utarbeta en strategisk och långsiktig kulturmiljöövervakning aviserades i senaste miljömålspropositionen och gavs Riksantikvarieämbetet i uppdrag via regleringsbrev. Uppdraget att organisera och driva en strategisk och långsiktig kulturmiljöövervakning kommer att redovisas i särskild ordning. Det finns idag ingen långsiktig finansiering för att nationell och regional kulturmiljövervakning. Det är också oklart inom vilket utgiftsområde som budgeten för kulturmiljöövervakning bör beredas. Det är därför svårt att arbeta för en förbättrad samordning mellan de regionala utövarna och Riksantikvarieämbetet. Uppnådd samhällsnytta mätt i kvalitativa termer Tabellen nedan illustrerar enkelt hur en strategisk och långsiktig kulturmiljöövervakning får effekter i form av kvalitativa konsekvenser. Intäkterna består uteslutande av icke-monetärt skattade värden och den uppnådda samhällsnyttan beskrivs med ord, plus eller minus. Förslag till regeringen • Att nationell och regional kulturmiljöövervakning samt miljöövervakning framöver är statligt finansierad genom utökade anslag för ändamålen. • Att länsstyrelserna får i uppdrag att senast 31/12 2008 återrapportera en bristanalys kring den regionala kulturmiljöövervakningen samt ge förslag till hur en sådan fr.o.m. 2009 bör samordnas med redan existerande och planerad uppföljning av det regionala miljömålsarbetet. I uppdraget ska bl.a. resurs- och kompetensbehov beskrivas. • Att Riksantikvarieämbetet får, i samråd med Naturvårdsverket, Boverket och Socialstyrelsen, i uppdrag att utarbeta förslag till hur alla grundläggande värden ska 16 Direkta konsekvenser Kulturmiljöövervakningen är strategisk och långsiktig med en återkommande insamling av data om kulturmiljön. Kulturmiljöövervakningen är samordnad med miljöövervakningen och alla grundläggande värden beaktas Samhällsnytta + Tillståndet i kulturmiljön kan följas + Hotbilder kan identifieras + Åtgärders effekter på kulturmiljön kan bedömas + Beslutade åtgärder kan följas upp + Medverkar till att andra sektorer tar självständigt och aktivt ansvar för kulturmiljön + Möjlighet till pålitlig dokumentation av centrala förändringsprocesser + Helheten i miljöpolitiken kan synliggöras + En förbättrad miljömålsuppföljning + Större möjlighet att nå miljökvalitetsmålen + Ökad kunskap om kulturmiljön + Möjlighet att förmedla tillståndet i kulturmiljön Summa Konsekvenser som värderas i kronor1 Övriga konsekvenser +++++++++++ verksamheten. Det innebär att kulturmiljövården i många fall inte kan delta i arbetet med att nå miljömålen och att måluppfyllelsen för kulturmiljömålsarbetet inte nås. En förutsättning för bra lösningar ur ett helhetsperspektiv är att den regionala statliga kulturmiljövården ges möjlighet att medverka i det gemensamma miljömålsarbetet. Referensalternativet (0-alternativet) En kulturmiljöövervakning utan finansiering kan inte förbli strategisk och långsiktig och har inte kapacitet till en återkommande insamling av data om kulturmiljön. Det blir då omöjligt att följa tillståndet för kulturmiljön som helhet och bidra till miljömålsuppföljningen. Möjligheten att förmedla vad som händer med kulturmiljön minskar och den öppenhet som krävs av en verksamhet som drivs i demokratiska former kan inte upprätthållas. Förslag till regeringen • Att länsstyrelserna får i uppdrag att återrapportera hur kulturhistorisk kompetens används i miljömålsarbetet och vilka åtgärder för kulturmiljön och kulturhistoriska värden som har genomförts. En utförligare konsekvensanalys med kostnadsberäkningar av kulturmiljöövervakningen kommer att lämnas i rapporten om en strategisk och långsiktig kulturmiljöövervakning. Konsekvensanalys En återrapportering från länsstyrelser hur kulturhistorisk kompetens används i miljömålsarbetet bidrar till att ansvar och roller förtydligas samt att alla tar ett större ansvar för kulturmiljön i miljömålsarbetet. På sikt bidrar det till att kulturmiljön och kulturhistoriska värden får större del i det regionala miljömålsarbetet och den kulturhistoriska kompetensen efterfrågas. Det regionala miljömålsarbetet vid länsstyrelserna Miljömålen ska leda till en framtid där de stora miljöproblemen är lösta, detta är ett gemensamt ansvar som så långt som möjligt ska lösas med en helhetssyn på landskapet. Ett led i detta är att behovet av ett tvärsektoriellt miljöarbete, gemensamma åtgärder för natur- och kulturmiljön samt nya samverkansformer kring miljöfrågorna har ökat. Miljömålsarbetet har initialt inneburit en hög grad av återställande och bevarande av naturmiljön och den biologiska mångfalden. Då miljömålsarbetet innebär en helhetssyn på landskapet finns det en stor efterfrågan på kulturhistorisk kunskap och kompetens i detta arbete. Trots detta har antalet handläggare med kulturhistorisk kompetens inte ökat på regional nivå utan samverkan kring miljömålsarbetet ska ske inom ramen för den ordinarie ramfinansierade Vilka åtgärder och styrmedel behövs för kulturmiljön Kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena påverkas och präglas ytterst av var och ens agerande och beslut. Detta beskrivs närmare i de målvisa rapporterna Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans, samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Myllrade våtmarker, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. 17 De juridiska och ekonomiska styrmedel som Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna idag förfogar över är Kulturminneslagen, upprättande av kulturreservat och kulturmiljövårdsbidraget. Dessa styrmedel är utformade och dimensionerade för ett arbete där målen för kulturmiljön skulle bidra till att uppnå till de kulturpolitiska målen och inte för att bedriva miljöarbete på bred front. Även andra myndigheters åtgärder och styrmedel besitter stora potentialer för bevarande och utveckling av kulturmiljön. Det är dock idag inte självklart att kulturmiljön ska eller kan hanteras inom dessa. Det behövs strategier för hur olika styrmedel ska samverka för att uppnå miljömålen samt ett behov av utveckling kring metoder och samverkansprocesser, Riksantikvarieämbetet har därför valt att i denna rapport, utifrån de förslag till åtgärder och styrmedel som lämnas i de målvisa rapporterna, komplettera med ytterligare förslag som är angelägna för att utveckla bruk, bevarande och planering av kulturmiljön. Förslagen är grupperade efter möjligheten att bidra till ett hållbart brukande, ett bevarande samt en miljöanpassad fysisk planering i enlighet med strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. som uppstått, utvecklats, eller gynnats genom människans nyttjande av landskapet och vars långsiktiga fortlevnad och utveckling förutsätter eller påverkas positivt av brukande och skötsel. Kunskap om det biologiska kulturarvet är av stor betydelse för att utveckla CBD-konventionens åtagande om att utveckla ett hållbart nyttjande av biologisk mångfald samt artikel 8j om traditionell skötsel och metoder. Utveckla styrmedel som bygger på frivilliga åtaganden Kulturmiljövårdens styrmedel har primärt syftet att skydda, samt vårda och underhålla skyddade objekt, anläggningar och lämningar. Genom miljömålen är uppdraget vidgat och målen för kulturmiljö ska även bidra till att uppnå miljömålen. För att kulturmiljövårdens styrmedel mer effektivt ska bidra till måluppfyllelse bör bevarandet kompletteras med andra möjligheter till ett engagerande miljöarbete som har fokus på att främja miljöarbetet utanför de formella skyddsinstrumenten och bidrag till skyddad bebyggelse. Det finns därför ett behov av att utveckla kompletterande åtgärder och styrmedel för att svara mot miljöarbetets behov av bruk, bevarande och planering av kulturmiljön. Förslag till regeringen • Att regering och riksdag tar beslut om att ratificera Europeiska landskapskonventionen. • Att regionala landskapsstrategier används som metod för att väga samman olika intressen och för att främja en hållbar utveckling av miljöns olika värden. • Att Riksantikvarieämbetet tillförs 3,5 miljoner kronor årligen mellan 2010 och 2015 med syfte att utveckla kunskapen kring det biologiska kulturarvet. • Att Riksantikvarieämbetet får i uppdrag att utreda kompletterande styrmedelsformer för kulturmiljön. Ett hållbart brukande av landskapet Europeiska landskapskonventionen Enligt den europeiska landskapskonventionen (Florens 20/10 2000) spelar landskapet en viktig roll som allmänt intresse på det miljömässiga och sociala planet och utgör en resurs för ekonomisk verksamhet. Landskapet är en viktig del av människans livsmiljö och livskvalitet överallt. Riksantikvarieämbetet menar att landskapskonventionens synsätt bör bilda utgångspunkt för ett hållbart brukande av landskapet. Riksantikvarieämbetet har i uppdrag att till den 31/12 2007 utarbeta förslag till införande av europeiska landskapskonventionen i Sverige. Åtgärdsförslag som gäller genomförande av landskapskonventionen kommer därför redovisas i särskild ordning. Regionala landskapsstrategier Miljömålsarbetet ställer krav på nya samverkansformer inom miljöarbetet som öppnar för ett bevarande parallellt med ett hållbart brukande. Försöken med regionala landskapsstrategier i sju pilotlän under 2006-2007 visar på att processen och dialogen mellan staten och andra aktörer och boende i bygden är en viktig metod för att öka allmänhetens engagemang. Riksantikvarieämbetet anser att syftet med regionala landskapsstrategier är att, med utgångspunkt i de fem grundläggande värdena, utveckla bättre verktyg för att väga samman olika intressen och för att främja en regional hållbar utveckling av landskapet. Det biologiska kulturarvet Riksantikvarieämbetet definierar det biologiska kulturarvet som förekomst av ekosystem, biotoper, djur- och växtarter 18 Bevarande av särskilt värdefulla miljöer Bevarande har traditionellt varit respektive sektors angelägenhet. Med miljömålens införande ökar kraven på en strategisk ansats kring hur befintliga skyddsinstrument relaterar till varandra och hur de bäst ska hanteras för att bidra till måluppfyllelse för alla grundläggande värden. Kulturmiljö och kulturhistoriska värden kan bevaras och värnas som fornlämningar och byggnadsminnen enligt kulturminneslagen, hänsyn till natur- och kulturvärden enligt skogsvårdslagen, genom kommunal planering enligt plan- och bygglagen samt i kulturreservat, naturreservat och nationalparker. Kulturreservat Kulturreservatsinstrumentet skall inte självständigt användas för att uppfylla kulturmiljöns bevarandebehov, utan snarare fungera som referensområden för en långsiktigt hållbar förvaltning av landskapets värden. Kulturreservat har också en viktig pedagogisk funktion och en viktig roll som en resurs för lokal och regional utveckling. Inom kulturreservat kan man upprätthålla och bedriva olika typer av verksamheter så som traditionellt småskaligt lantbruk, hantverksmässig tillverkning och försäljning, kurs- och utbildningsverksamhet samt evenemang. Inrättande av kulturreservat bidrar till måluppfyllelse av i snitt tre miljömål. Processen med att bilda kulturreservat är komplex. Reservatsarbetet sker oftast tvärdisciplinellt i nära samarbete mellan olika aktörer. Ambitionen är att kulturreservaten ska säkerställa området med utgångspunkt i det breda miljöbegreppet. En av de viktigaste parametrarna i bildandet av kulturreservat är förankringen med brukarna. Stor vikt läggs vid bred medverkan och förankringsprocessen tar som regel lång tid. Målet är lokal delaktighet och långsiktigt hållbara lösningar inom förvaltningen av kulturreservaten. Den tidskrävande processen ställer krav på personella resurser som saknas idag. De ekonomiska förutsättningarna är också en begränsande faktor. Som ett exempel på detta kan nämnas att kulturmiljövårdsanslaget inte har ökat på ca 15 år trots att en rad nya uppdrag tillkommit. Översyn av naturreservat Den biologiska mångfalden är i hög grad en fråga om ett biologiskt kulturarv, skapat av människor, och som följaktligen också kräver kulturhistoriska kunskaper för att kunna bevaras långsiktigt. Det sammanlagda skötselbehovet för kulturhistoriska värden i naturreservat behöver sammanställas och fastställas i skötselplan. Detta gäller särskilt vården av byggnaderna i reservaten där kännedomen om antal byggnader och dess tillstånd idag är för dålig för att utgöra grund för att uppskatta underhållsbehovet. I många fall kan befintliga naturreservat och nationalparker även utgöra ett skydd för kulturhistoriska värden. För att få kunskap om i vilken mån kulturmiljön skyddas med hjälp av föreskrifter och skötselåtgärder i befintliga naturreservat och nationalparker bör dessa ses över för att få en uppfattning om vilka åtgärder och styrmedel som kan behövas för att komplettera skyddet för kulturmiljön och kulturhistoriska värden. Naturreservaten omfattar områden som så gott som alltid är historiskt påverkade av människan och kulturreservaten omfattar i princip alla även biologiska värden. Naturreservaten köps ut från markägarna medan kulturreservaten har hanterats genom intrångsersättningar och förutsätter samverkan med ägare och andra intressenter. En samordning av instrumenten är av vikt för att reservaten ska kunna bevaras och skötas utifrån sina kulturhistoriska och biologiska värden. Byggnadsminnen Kulturhistoriskt värdefulla byggnader, miljöer och anläggningar kan skyddas som byggnadsminnen enligt kulturminneslagen. Byggnadsminnen berättar om historiska skeenden och hur samhället över tid förändrats. För att en byggnad eller miljö ska klassificeras som byggnadsminne ska den anses som synnerligen märklig. Syftet med byggnadsminnen är att bevara spår av historien som har stor betydelse för förståelsen av dagens och morgondagens samhälle och att garantera människors rätt till en viktig del av kulturarvet. Dryga 2 000 anläggningar och miljöer är idag skyddade som byggnadsminnen. Förslag till regeringen • Att kulturmiljöområdet tilldelas finansiella resurser för att möjliggöra bildandet och förvaltningen av 74 kulturreservat till år 2020. • Att Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket, får i uppdrag att formulera en strategi för hur reservatsinstrumenten ska samverka och förstärka varandra med syfte att bevara och utveckla natur- och kulturmiljövärden. • Att Riksantikvarieämbetet och Boverket, får i uppdrag att formulera en strategi för hur KML och PBL ska samverka och förstärka varandra med syfte att bevara och utveckla värden i den byggda miljön. Fysisk planering och samhällsbyggande Kunskapsuppbyggnad För att nå miljömålen krävs att kunskap om kulturmiljön och kulturhistoriska värden integreras i planering och projektering. Kunskapsförsörjningen vad gäller kulturmiljön i landskapet behöver förbättras för att strategiska frågor ska uppmärksammas tidigt, för att ta tillvara allmänhetens kunskaper och värderingar och för att kunna bedöma konsekvenser. Miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar. Miljöbedömningar och MKB ska – enligt EG-direktivet och miljöbalken - behandla kulturmiljön i landskapet som helhet och dess betydelse för en hållbar utveckling i meningen att nuvarande och kommande generationer ska tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En miljöbedömning ska efter en behovsbedömning göras för vissa planer och program om de kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Av förordningen till MKB framgår vilka planer och program som avses. Om betydande miljöpåverkan kan antas uppkomma beror av vad planen eller programmet gäller, typen av påverkan och det område som kan antas bli berört. Områdets betydelse och sårbarhet med avseende på kulturarvet och områdets skyddsstatus ska beaktas, men det finns ännu ingen officiell uttolkning av vad som egentligen avses. I EG-direktivet handlar det om ”kulturarv, inbegripet arkitektoniskt och arkeologiskt arv”. Förslag till regeringen • Att Riksantikvarieämbetet får i uppdrag att formulera en särskild satsning på kunskapsöversikter för landskapet som helhet. • Riksantikvarieämbetet föreslår att statliga policies, strategier och program ska innehålla strategiska miljöbedömningar avseende påverkan på Kulturmiljö och kulturhistoriska värden. 19 Konsekvensanalyser Miljömålsmyndigheternas arbete med konsekvensanalyser En konsekvensanalys är en viktig del av ett beslutsunderlag. Beslut om förändringar av myndigheters föreskrifter eller allmänna råd ska föregås av en ekonomisk konsekvensanalys. Arbetet med konsekvensanalyser regleras i två förordningar, dels Verksförordningen 1995:1322 och Förordning 1998:1820 om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor (Simplex). Enligt Verksförordningen 27§ skall myndigheter ”utreda föreskrifterna eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning”. Lagstiftningen reglerar när en konsekvensanalys ska genomföras, men inte hur eller vad den ska innehålla i detalj. Miljömålsmyndigheterna har ansvar för att göra samhällsekonomiska konsekvensanalyser av de föreslagna åtgärdsförslagen i syfte att ge allsidiga och tillförlitliga underlag inför politiska beslut. Det huvudsakliga syftet med en konsekvensanalys är att utreda om en föreslagen åtgärd är samhällsekonomiskt lönsam eller inte. I en samhällsekonomisk konsekvensanalys ska alla konsekvenser för alla aktörer i samhället beaktas. De bör göras i ett tidigt skede och spegla förslagens effekter i alla tre dimensioner av hållbar utveckling. Regeringen påvisar behovet av förbättrade underlag avseende konsekvensanalyser. Såväl samhällsekonomiska effekter och regionalpolitiska effekter samt nyttan med förslagen bör vara väl underbyggd. Den samhällsekonomiska kalkylen är mer generell än den finansiella. Det är inte bara materiella konsekvenser som analyseras utan även t.ex. minskat rekreationsvärde. Konjunkturinstitutet har genomfört en enkätundersökning riktad till miljömålsmyndigheterna som enbart fokuserade på konsekvensanalyser av åtgärder för att uppnå miljömålen. Den huvudsakliga slutsatsen från enkätundersökningen är att konsekvensanalyserna är av varierande kvalitet, till stor del beroende på hur mycket tid som har lagts ner på dem. Konsekvensanalyser är i allmänhet inte prioriterade och ambitionsnivån varierar mycket mellan miljömålsmyndigheterna. I brist på konsekvensanalyser vet vi inte vilka samhälleliga kostnader och nyttor som är förknippade med miljöpolitiken. Det behövs analyser som klargör om det finns en rimlig proportion mellan miljömålen man vill uppnå och kostnader som föreslås. Om miljömålsmyndigheterna saknar resurser för att genomföra konsekvensanalyser bör de tillföras medel. Kostnaden av en åtgärd kan vara svår att kvantifiera, men oftast är det svårt att kvantifiera nyttan. Enligt statsrådsberedningens handbok i författningsskrivning (DS 1998:43), utgör inte svårigheter att beräkna kostnaderna ett godtagbart skäl för att utelämna dem. Den första fördjupade utvärderingen visade att många åtgärdsförslag inom miljöpolitiken saknar konsekvensanalyser. Ett grundläggande problem med miljöpolitiska åtgärder är osäkerheten kring åtgärdernas effekt på hälsa och miljö. Inom områden som ekonomi, trafik och livsmedel/jordbruk finns särskilda institut som arbetar med modeller och modellutveckling. På miljöområdet finns inget sådant institut. Det finns ett behov av resursförstärkning för det långsiktiga arbetet att utveckla modeller som är användbara. Det arbete med konsekvensanalyser som bedrivs på Riksantikvarieämbetet är främst inom miljömålsarbetet. Idag saknas erkända och använda metoder för att göra samhällsekonomiska konsekvensanalyser för förändringar som berör kulturmiljön. Möjligheten till bevarande och brukande av kulturmiljön är mycket beroende av hur åtgärderna för miljön i stort utformas. Detta faktum beror på att kulturmiljösektorns uppdrag, bland annat genom miljömålsarbetet, har breddats från att omfatta monument och utvalda miljöer till att omfatta hela vår omgivning som människor uppfattar den. Däremot har inte de styrmedel som kulturmiljövården förfogar över anpassats i tillräcklig grad för att arbeta i det bredare perspektivet. Som ett övergripande värde ska kulturmiljö genomsyra allt miljöarbete vilket i praktiken betyder att bevarandet och brukandet kulturmiljön bör synliggöras även i andra sektorers styrmedel. Detta medför att det är extra angeläget att åtgärdsförslagen konsekvensanalyseras avseende kulturmiljö på ett likartat sätt inom alla miljömålen och inom åtgärdsstrategierna. Värdering av kulturmiljö avser både mätbara värden och värden som inte direkt kan kvantifieras. Till skillnad mot flera andra miljömyndigheter arbetar Riksantikvarieämbetet och övriga aktörer inom kulturmiljövården med ”mjuka” värden, som till exempel förståelsen av sociala och kulturella-historiska processer. De metoder som finns för konsekvensanalyser inom miljömålsarbetet är inte anpassade efter detta dubbla perspektiv. Miljönytta är svårt att mäta monetärt och det finns ett stort behov av att utveckla metoder för att värdera ickemonetära nyttigheter som kan mäta miljönytta. En rimlig nivå när det handlar om att inledningsvis beskriva flera alternativa åtgärder kan vara att identifiera konsekvenserna. Ett förslag är samhällsekonomiskt lönsamt om de samlade fördelarna av förslaget är större än de samlade nackdelarna. En konsekvensanalys som ska analysera miljönytta inriktas på kvalitativa bedömningar och den större delen 20 av samhällsnyttan beskrivs med ord, plus och minus. Minimikravet för en konsekvensanalys är att samtliga positiva och negativa effekter identifieras. Att lägga till ej monetärt värderade faktorer till en konsekvensanalys är inspirerat av en s.k. multikriterieanalys. Till skillnad från en kostnadsnyttoanalys lämnar multikriterieanalysen över mer ansvar till beslutsfattarna. En multikriterieanalys är ett strukturerat sätt att jämföra fördelar och nackdelar med ett förslag. De miljöeffekter som inte kan mätas i monetära termer kan värderas i någon annan typ av viktningssystem för att på så sätt illustrera betydelsen av olika effekter för samhället. Konsekvenserna kan presenteras tillsammans trots att de är en mix av kvalitativ, kvantitativ och monetär information. Precis som i en samhällsekonomisk analys görs vissa antaganden. Risken finns att värden på olika effekter är avhängig den person som gör analysen. Alternativet är att helt avstå från att använda den här typen analysmetoder vilket leder till sämre underlagsmaterial för beslutsfattarna. En analys med inriktning på kvalitativa bedömningar är därför nödvändig. ett kulturreservat är kostnaderna initialt höga till följd av utredningsarbete, intrångsersättningar, restaureringsinsatser, investeringskostnader och åtgärder för tillgänglighet. Stor vikt läggs vid bred medverkan och förankringsprocessen tar som regel lång tid. Målet är lokal delaktighet och långsiktigt hållbara lösningar inom förvaltningen av kulturreservaten. Den tidskrävande processen ställer krav på personella och ekonomiska resurser som saknas idag. En ekonomiskt begränsande faktor är kulturmiljövårdsanslaget som inte har ökat på ca 15 år. Metod för kostnadsberäkningar I beräkningarna av de aktuella kostnaderna är det de statsfinansiella kostnaderna som redovisas i monetära termer för tidsperioden 2011-2020. Kostnaderna har räknats om (diskonterats) med en ränta på 4 procent. En annuitetsfaktor används för att räkna om investeringen (år 0) till en konstant årlig kostnad över investeringens beräknade livslängd. Den årliga kapitalkostnaden erhålls genom att multiplicera investeringsutgiften med annuitetsfaktorn. För kulturreservaten tillkommer en årlig driftskostnad (beräknad som netto). Tidsramen för denna studie samt brist på underlagsmaterial har fått begränsa de samhällsekonomiska kostnaderna för privatpersoner och företag att innefatta endast kvalitativa värden. Det är komplicerat att uppskatta de samhällsekonomiska kostnaderna som exempelvis ett inrättande av kulturreservat för med sig och dess påverkan på enskilda och företag eftersom det varierar beroende på lokalisering och inriktning på reservatet samt antal inblandade aktörer. Intentionen är att även intäkter i form av ökad sysselsättning vid inrättande av exempelvis kulturreservat skall kunna beräknas monetärt framöver. Trots att konsekvensanalysen är baserad på bristfälligt underlag bör följande räkneexempel ändå kunna ge en indikation på de indirekta konsekvenserna i form av kostnader och nyttor. Förslag till regeringen • Att Riksantikvarieämbetet, tillsammans med andra berörda myndigheter, får i uppdrag att utveckla modeller för hur Kulturmiljön och kulturhistoriska värden kan vägas in i samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Kulturreservat förslag till åtgärd Konsekvensanalys Riksantikvarieämbetet har föreslagit åtgärden områdesskydd genom inrättande av kulturreservat i sex av de fördjupade utvärderingarna för miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. Åtgärden är med slutversionen i alla målvisa rapporter med undantag av ”Levande skogar”. Den övergripande metodiken i denna analys har följt Miljömålsrådets riktlinjer. Beräknad kostnad för inrättande av kulturreservat Riksantikvarieämbetet anser att behovet av att avsätta ytterligare kulturhistoriska helhetsmiljöer som kulturreservat är stort. Idag finns det 28 kulturreservat och det av Riksantikvarieämbetet beräknade behovet för miljömålen är ytterligare 74 kulturreservat. Inrättande av kulturreservat bidrar till måluppfyllelse av i snitt tre miljömål. Resursbehovet för en sådan utveckling går att beräkna vad gäller kostnader för inrättande och skötsel utifrån genomsnittskostnader för befintliga kulturreservat. Den genomsnittliga kostnaden för inrättande av ett kulturreservat (t o m 2004) är 3,8 miljoner kronor och för driften (exklusive värdet av ideella insatser) uppgår kostnaden till ca 700 000 kronor per år. Inrättande av kulturreservat bidrar till måluppfyllelse av i snitt tre miljömål. Kulturreservat Kulturreservat är ett relativt nytt skyddsinstrument som fortfarande är under utveckling. Kulturreservatsinstrumentet skall inte självständigt användas för att uppfylla kulturmiljöns bevarandebehov, utan snarare fungera som referensområden för en långsiktigt hållbar förvaltning av landskapets värden. Processen med att bilda kulturreservat är komplex och reservatsarbetet sker oftast tvärdisciplinellt i nära samarbete mellan olika aktörer. Ambitionen är att kulturreservaten ska säkerställa områden med utgångspunkt i det breda miljöbegreppet. En av de viktigaste parametrarna är förankringen med brukarna. I 21 Kostnaden för inrättandet av 74 nya reservat fram till år 2020 beräknas uppgå till 347 miljoner kronor och den totala driftskostnaden för 10 år beräknas uppgå till drygt 285 miljoner kronor netto. Det sammanlagda resursbehovet för inrättande och skötsel fram till 2020 blir således ca 632 miljoner kronor. Statsfinansiellt belastas statsbudgeten med kostnader på ca 63 miljoner kronor per år. Därtill kommer ökade administrativa kostnader för länsstyrelserna i form av ytterligare anställningar i motsvarande 0,5 heltidstjänster per länsstyrelse för en kostnad av ca 90 miljoner kronor fram till år 2020. ett kulturreservat men leder till samhällsnytta genom ökad kunskap, ökad sysselsättning osv. Referensalternativ (0-alternativ) Vad blir effekterna om inte skydds- eller bevarandeåtgärder av värden i kulturmiljön genomförs? Det innebär att människors tillgång till en mångfald av kulturhistoriska värden minskar. Samtidigt försvinner även möjligheterna att använda dessa områden för lokal och regional utveckling. Det materiella och immateriella kulturhistoriska värdet påverkas negativt och den historiska kunskapen dräneras. Uppnådd samhällsnytta mätt i kvalitativa termer De miljöeffekter som inte kan mätas i monetära termer värderas i kvalitativa termer och kostnader ställs mot samhällsnyttan. Intäkterna består uteslutande av icke-monetärt skattade värden och den uppnådda samhällsnyttan beskrivs med ord och plus eller minus. Tabellen nedan illustrerar enkelt hur åtgärden att inrätta kulturreservat leder till uppnådd samhällsnytta. Genomförandet av ett områdesskydd i form av ett kulturreservat resulterar i statsfinansiella kostnader i form av intrångsersättning och ersättning för skötsel. Det innebär en kostnad för samhället att inrätta Avslutande diskussion I senaste miljömålspropositionen betonas att åtgärder ska vara kostnadseffektiva och bidra till att flera miljökvalitetsmål kan uppnås på samma gång. Inrättande av kulturreservat bidrar till måluppfyllelse av i snitt tre miljömål. Ett kulturreservat kan ses som en kollektiv nyttighet. Nyttigheten är kollektiv då alla kan tillgodogöra sig den utan att den minskar i värde och utan att utesluta någon. Miljönytta är svårt att mäta monetärt och det finns ett stort behov att utveckla metoder att värdera icke-monetära nyttigheter för att kunna mäta miljönytta. Inrättande av områdesskydd med kulturreservat Direkta konsekvenser Områdesskydd genom inrättande av kulturreservat Indirekta konsekvenser Folkbildning och rekreation Ökad kunskap om natur- och kulturvärden Lokal och regional utveckling Ökad sysselsättning Bidrar till måluppfyllelse av i snitt tre miljömål Bevarade kulturvärden Bevarade naturvärden Bevarade sociala värden Bevarad biologisk mångfald Bevarade immateriella kulturvärden Inrättande av 74 kulturreservat Utrednings och uppföljningsarbete Intrångsersättning Information/tillgängliggörande Restaurering, vård och underhåll Driftskostnad Administrativ kostnad Summa Konsekvenser som värderas i kronor Övriga konsekvenser Samhällsnytta/kostnad 2011-2020 + + + + + + + + + + – 347 mkr – 285 mkr – 90 mkr – 722 mkr ++++++++++ 22 Referenser Miljömålkommittens betänkande SOU 2000:52. Framtidens miljö – allas vårt ansvar. Miljömålsrådet, 2004. Miljömålen - allas vårt ansvar. Miljömålsrådet 2006 - Miljömålsrådets riktlinjer för underlag till den fördjupade utvärderingen av arbetet för att nå miljökvalitetsmålen. Naturekonomihuset, 2003. Kartläggning av miljömålsuppföljningens finansieringskällor.Rapport till Miljömålsrådets kansli. Naturvårdsverket 1999. Miljömål i Sverige, val av åtgärder. Metod för sammanvägning och samhällsekonomiska bedömningar. Naturvårdsverket, 2003. Konsekvensanalys steg för steg – handledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys för Naturvårdsverket. Naturvårdsverket, 2004. Ekonomiska konsekvensanalyser i myndigheternas miljöarbete – förslag till förbättringar. Regeringens proposition 2000:5130. Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier. Regeringens proposition 2004/05:130. Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag. Regeringens skrivelse 2001/02:172. Nationell strategi för hållbar utveckling. Riksantikvarieämbetet, 1998. Kulturarvet och miljön. Riksantikvarieämbetet, 1998. Kulturmiljöer i naturreservat. En utredning om deras omfattning, vård och framtid. Riksantikvarieämbetet, 2005. Nationellt program för kulturmiljöövervakning Riksantikvarieämbetet, 2003. Kulturreservat. En handbok för bildande, förvaltning och utveckling av kulturreservat enligt 7 kapitlet 9 § Miljöbalken. Riksantikvarieämbetet, 2006. Kulturreservaten. Återrapportering enligt 2005 års regleringsbrev. Riksantikvarieämbetet, 2006. Riksintresse för kulturmiljövård. En första utvärdering och förslag till fortsatta insatser. (Arbetsmaterial) Samkovlis, E, Vredin Johansson, M. Samhällsekonomiskt underlag till miljöpolitiken: brister och förbättringar. Ekonomisk debatt nr 7. 2005. SIKA, 2005. Den samhällsekonomiska kalkylen – En introduktion för den nyfikne. Rapport 2005:5. 23 24 Bilaga 1. Översikt av förslag till delmål för kulturmiljön Preciseringar i ett generationsperspektiv Frisk luft Halterna av luftföroreningar överskrider inte lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, djur, material och kulturföremål. Bara naturlig försurning Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna produktionsförmågan, arkeologiska föremål och den biologiska mångfalden bevaras. Levande sjöar och vattendrag Sjöars, stränders och vattendrags stora värden för naturoch kulturupplevelser samt bad och friluftsliv värnas och utvecklas hänsynsfullt och långsiktigt. Förslag till delmål Långsiktigt bevarande År 2015 skall 2/3 av nationellt särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer i och i anslutning till sjöar och vattendrag vara långsiktigt bevarade. Detta innebär att: - uppsatta bevarandemål uppnås i 2/3 av de särskilt värdefulla naturmiljöerna. - 2/3 av de särskilt värdefulla kulturmiljöerna har gott bevarandetillstånd 2015. - vattenmiljöernas kvalitet för friluftsliv och turism tillvaratas på ett hållbart sätt. Anläggningar med stort kulturhistoriskt värde som använder vattnet som resurs kan fortsätta att brukas. Biologisk mångfald återskapas och bevaras i sjöar och vattendrag. Restaurering av sjöar och vattendrag Till 2015 skall goda förutsättningar för arter och livsmiljöer ha återställts i 1/3 av de nationellt värdefulla eller potentiellt värdefulla vattendrag och sjöar som bedöms ha behov av restaurering. Delmålet innebär att: - de restaurerade miljöerna på sikt kan uppnå gynnsam bevarandestatus. - åtgärder planeras och genomförs med hänsyn till kulturmiljö samt så att fornlämningar inte skadas. 25 Hav i balans, levande kust och skärgård Kust- och skärgårdslandskapets naturskönhet, naturvärden, kulturmiljövärden, biologiska mångfald och variation bibehålls genom ett varsamt brukande. Varsamt brukande Senast 2015 ska kust- och skärgårdslandskapets naturkultur- och friluftsvärden bevaras och utvecklas genom ett varsamt brukande. Det innebär att: - Kommunala översiktplaner ger vägledning, Regionala utvecklingsprogrammen (RUP) och andra instrument och regionala/lokala samverkansformer ger stöd för god hushållning och utveckling inom kust och skärgårdens småskaliga strukturer och diversifierade näringsliv. - Värden för natur- och kulturmiljön är kända och tillgängliga. - Kust- och skärgårdslandskapet är tillgängligt för friluftsliv och rekreation. - Arealen betade holmar, öar och strandängar ökar. - Kust och skärgårdslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer från olika tider tas om hand så att en mångfald bibehålls. - Mängden särskilt värdefulla miljöer där kulturvärden långsiktigt bevaras får inte understiga 50 st. Delvis av delmålet Varsamt brukande Fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom bebyggelse och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden sker med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur-, kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet. Kust- och skärgårdslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer med särskilda värden värnas och utvecklas. Myllrande våtmarker I hela landet finns våtmarker av varierande slag, med bevarad biologisk mångfald och bevarade kulturhistoriska värden. Hanteras i delmålet Varsamt brukande Långsiktigt bevarande av våtmarker Till år 2015 ska natur- och kulturmiljön i särskilt värdefulla våtmarker bevaras − uppsatta bevarandemål uppnås för minst 90 % av våtmarkerna - samtliga myrar i Myrskyddsplan för Sverige har ett långsiktigt skydd - kulturspåren identifieras och dokumenteras. 26 Våtmarker i odlingslandskapet I odlingslandskapet ska minst 5 000 ha våtmarker anläggas eller restaureras till 2015 så att: − biologisk mångfald gynnas genom skapande och förbättring av livsmiljöer - minst 8 stora (>150 ha) våtmarksområden eller slättsjöar återskapas - våtmarker utformas med hänsyn till landskapets omgivande natur- och kulturmiljö - kulturspår bevaras och synliggörs - reningseffekten uppgår till minst 650 ton kväve per år Torvbrytning sker inte på platser med höga natur- eller kulturvärden eller på ett sådant sätt att det leder till stora negativa effekter på den biologiska mångfalden. Våtmarker skyddas så långt möjligt mot dränering. torvtäkter, vägbyggen och annan exploatering. Hänsyn till våtmarker Senast år 2015 ska värdefulla våtmarkers natur- och kulturmiljövärden inte påverkas negativt av mänskliga verksamheter, i synnerhet genom att: − markavvattning, torvtäkt och skador från terrängkörning inte sker - avverkningar och andra skogsbruksåtgärder utförs med god hänsyn - vägar byggs så att de inte orsakar skada. Levande skogar Skötselkrävande skogar med höga natur- och kulturmiljövärden vårdas så att värdena bevaras och förstärks. Skogar med hög grad av olikåldrighet och stor variation i trädslagssammansättning värnas. Kulturminnen och kulturmiljöer värnas. Skydd för kulturmiljövärden Skogsmarken skall brukas så att spåren efter människans historiska nyttjande och vistelse bevaras genom att - fornlämningar och dess fornlämningsområde inte skadas - senast år 2015 har antalet övriga kulturlämningar som årligen skadas i samband med skogsbruksåtgärder halverats jämfört med år 2010. Ett rikt odlingslandskap Odlingslandskapet är öppet och variationsrikt med betydande inslag av småbiotoper och vattenmiljöer. 27 Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras. Ängs- och betesmarker Ängs- och betesmarkerna bevaras så att den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bibehålls och förstärks till år 2020. Detta innebär att: - minst 550 000 ha ängs- och betesmarker bevaras. - arealen slåtterängar ska öka till 30 000 ha och vägkanter med ängsarter ska öka så att de utgör minst 10 % av vägnätet i odlingslandskapet. - bevarandestatusen för naturtyper och arter förbättras. - antalet skyddsvärda träd får inte minska. - kulturspåren ska bevaras och synliggöras. Åkerlandskapet Den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena i åkermark ska bevaras och förutsättningarna för ökad mångfald har förstärkts till år 2020. Detta innebär att - den totala mängden småbiotoper får inte minska. - kulturspåren ska bevaras och minst hälften ska vara synliggjorda. - bevarandestatusen förbättras för hotade arter. - den negativa trenden för vanliga arter har vänt. - antalet skyddsvärda träd får inte minska. - i slättbygder ska arealen mark avsatt för att främja biologisk mångfald öka till 80 000 ha. Odlingslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer med särskilda värden bevaras och utvecklas. Byggnader och bebyggelsemiljöer Senast 2020 ska odlingslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer från olika tider tas om hand så att en mångfald bibehålls. Detta innebär att - minst hälften av överloppsbyggnaderna på jordbruksmark bevaras och förvaltas så att deras kvaliteter bibehålls. - den negativa trenden för de karaktärsskapande ekonomi- och överloppsbyggnader har vänt. - mängden fäbodar i bruk får inte understiga 230 stycken. - mängden agrara särskilt värdefulla helhetsmiljöer som bevaras får inte understiga 60 stycken. 28 Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras. Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter bevaras. Kulturväxter bevaras så långt möjligt på sina historiska platser. Storslagen fjällmiljö Fjällens karaktär av betespräglat storslaget landskap med vidsträckta sammanhängande områden bibehålls. Kulturmiljövärden, särskilt det samiska kulturarvet, bevaras och utvecklas. Rennäring, turism, jakt, fiske och annat nyttjande av fjällen liksom bebyggelse och annan exploatering bedrivs med hänsyn till naturens långsiktiga produktionsförmåga, biologisk mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftsliv. Arealen områden med stora upplevelsevärden eller höga natur- och kulturvärden som är fria från buller och andra störningar ökar. Skador på mark- och vegetation Skador på natur- och kulturvärden orsakade av mänsklig verksamhet begränsas så att de senast år 2015 är försumbara i fjällområdet som helhet och har upphört i värdefulla natur- och kulturmiljöer. Bevarande Senast år 2020 ska 90 % av miljöer med höga natur, kultur- och friluftsvärden ha ett långsiktigt skydd som vid behov omfattar skötsel och restaurering. God bebyggd miljö Det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med särskilda värden värnas och utvecklas. Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse Senast år 2020 finns goda förutsättningar att ta tillvara och utveckla det byggda kulturarvets tidsdjup och mångfald. Det innebär att: - Antikvarisk kompetens och kunskap används av berörda myndigheter och av fastighetsägare vid förvaltning och förändring av bebyggelsen. - Kommunala och regionala kunskapsunderlag är geografiskt heltäckande, samt utvecklas och används fortlöpande. - Minst 30 procent av all bebyggelse som anses särskilt värdefull enligt plan- och bygglagen omfattas av ett formellt skydd. 29 En långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur utvecklas, både vid nylokalisering av byggnader, anläggningar och verksamheter och vid användning, förvaltning och omvandling av befintlig bebyggelse. Fysisk planering Senast år 2015 ska fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för: − hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att transportbehovet minskar och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras, - hur kulturhistoriska värden ska tas till vara och utvecklas, - hur estetiska värden ska tas till vara och utvecklas, - hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras, vårdas och utvecklas för såväl natur- och kulturmiljö- som friluftsändamål, samt hur andelen hårdgjord yta i dessa miljöer fortsatt begränsas, - hur energianvändningen ska effektiviseras och minskas, hur förnybara energiresurser ska tas till vara och hur utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi, biobränsle och vindkraft ska främjas, - hur vattenförsörjning och avloppshantering ska tryggas på ett hälsosamt, resursbesparande och miljöanpassat sätt, - hur översvämnings-, ras- och skredrisker med meraska beaktas i ett nutida och framtida klimat. Transporter och transportanläggningar lokaliseras och utformas så att skadliga intrång i stads- eller kulturmiljön begränsas och så att de inte utgör hälso- och säkerhetsrisker eller i övrigt är störande för miljön. Ett rikt växt- och djurliv Samhällets insatser för att bevara den biologiska mångfalden bedrivs med ett landskapsperspektiv på förvaltningen av ekosystemen. Människor har tillgång till natur- och kulturmiljöer med ett rikt växt- och djurliv, så att det bidrar till en god folkhälsa. Det biologiska kulturarvet förvaltas så att viktiga naturoch kulturvärden består. Samhället och dess medborgare har en bred kunskap om och förståelse för vikten av biologisk mångfald. Traditionell och lokal kunskap om biologisk mångfald och dess nyttjande bevaras och används när så är lämpligt. 30 Bilaga 2. Sammanfattning åtgärdsförslag och konsekvensanalyser Åtgärdsförslag Konsekvenser Direkta Indirekta Levande sjöar och vattendrag – Långsiktigt bevarande av natur- och kulturmiljöer (-2015) 50 befintliga naturreservat eller nationalparker analyseras av företrädare för kulturmiljö avseende hur kulturmiljövärden i särskilt värdefulla områden tas tillvara och skyddas med befintliga föreskrifter och skötselplaner. Minst 40 kulturreservat, med koppling till sötvatten har bildats, varav 5 kommunala Minst 20 nya byggnadsminnen är bildade Minst 40 nya miljöer är skyddade enligt PBL Förstärkning av länsstyrelserna arbete vid bevarande av kulturhistoriska värden Upprätta regionala långsiktiga planer för arbetet med bevarande enligt delmålet Upprätta bevarandemål för varje särskilt värdefull område utifrån motiven till utpekandet i ”värdefulla vatten”. Ta fram 4 bevarande planer under perioden 2011-2015 och utveckla arbetssättet Ta fram ämnesvisa vägledningar för bevarandeåtgärder i andra värdefulla miljöer än Natura2000-typer. Optimerad resurssamverkan Ett bättre underlag för planering av åtgärder tas fram Folkbildning och rekreation Ökad kunskap om natur- och kulturhist. värden Lokal och regional utveckling Samhällsnytta/ Kostnad 1 (miljoner kr) + Kostnad - 320 + + Ökat skydd och förvaltning av natur- och kulturmiljövärden Ökad sysselsätt. + Bev. Kulturhistoriska värden Bev naturvärden Bev. immateriella kulturhistoriska värden. + + + Ökad biologisk mf Ökad hänsyn till kulturhistoriska värden + Kostnad - 35 + Förenklar uppföljning och val av åtgärder Bättre planeringsunderlag Ökat krav på samråd + Fler värdefulla miljöer får en enhetlig definition Enhetlig definition för värdefulla miljöer + 31 Länsstyrelserna utvecklar ett arbetssätt för att i samarbete med berörda aktörer bilda bevarandeplaner enligt delmål om bevarande samt genom utbyte av erfarenhet utveckla arbetssättet. Riksantikvarieämbetet får i uppdrag att utreda möjligheten till nya styrmedel och avtalsformer för ovanstående Vård och underhåll av Kulturhistoriska kvaliteter 100 särskilt värdefulla upprätthålls kulturmiljöer i och i anslutning till sjöar och vattendrag som inte omfattas av kulturmiljövårdens långsiktiga skyddsinstrument. Ge myndigheterna uppdrag Riksintresse beskrivningar är Ökad kunskap om natur- och om översyn av riksintressen uppdaterade kulturhistoriska värden m a p särkskilt värdefulla sötvattensmiljöer Storslagen fjällmiljö – Långsiktigt skydd av värdefulla natur-, kultur-, och friluftsmiljöer (-2020) Fortsatt långsiktigt skydd Miljöer med höga naturBev. Kultur historiska värden av miljöer i fjällen med , kulturhistoriska- och höga natur-, kultur- och friluftsvärden är kända och har Bev. Naturvärden friluftsvärden. ett långsiktigt skydd Bev. Soc. Värden Kunskapsuppbyggnaden om kulturmiljön och Ökad kunskap kulturhistoriska värden i fjällen ökar – både i och Bev. Immateriella kultur utanför skyddade miljöer historiska värden Öka satsningen på restaurering och skötsel av kulturhistoriska Lokal & regional utv värden i fjällen. Ökad sysselsättning + + + Kostnad okänd + + Kostnad -116 + + + + + + Länsstyrelserna i fjällänen ges i uppdrag att genomföra en utredning om olika exploateringsföretags påverkan på frilufts-värden i fjällen samt att lämna förslag till hur hög exploateringsgrad olika områden kan tåla. Hav i balans samt levande kust och skärgård – Varsamt brukande (-2015) Arbeta med kommunala RAÄ och BV bör få i uppdrag översiktsplaner och regionala att utreda ett nytt stöd till kust utvecklingsprogram för kustoch skärgårdskommunerna och skärgårdsområden. + 32 Samordna olika stödformer till förmån för skärgårdens unika värden. Vårda odlingslandskap och byggnader inom skyddade områden. Stöd och utbildning av entreprenörer för utförande av byggnads- och landskapsvård i och utanför skyddade områden. Inrätta kulturreservat för ett urval av kulturmiljöer som inte ges tillräckligt skydd genom nya kommunala PBL-beslut. Utbildningsinsatser och kunskapsspridning. Befintliga stödsystem nyttjas fullt av skärgårdens jordbruksföretag och markägare Kust- och skärgårdens traditionella byggnader och bebyggelsemiljöer har förvaltats och brukats Bevarade natur- och kulturmiljövärden Bevarade immateriella värden + Kostnad -289 + Lokal och regional utv. + Ökad sysselsättning + Ökad kunskap om natur- och kulturhist värden + Bevarade sociala värden + Ökad areal betade strandängar och holmar + Ökad tillgänglighet för friluftsliv & rekreation + Ökad kunskap om den historiska markanvändningen Ökad kunskap om våtmarkernas kulturlämningar Bev kulturhist.värden + Bev. Biologisk mf + Bev immateriella kulturhistoriska värden Ökad turism + Ökad sysselsättning + + + Ett urval av helhetsmiljöer som visar på kust- och skärgårdens kulturhistoriska värden har skyddats Regionala natur- och kulturmiljöprogrammen samt riksintressebeskrivningar är uppdaterade Myllrande våtmarker – Långsiktigt bevarande (-2015) Inventering av kulturhistoriska Kulturspåren i våtmarkerna är värden i utpekade våtmarker. identifierade Förstärkning av länsstyrelsernas arbete + Kostnad – 45,5 God bebyggd miljö – Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse (-2020) Inrätta och utveckla Ett urval av särskilt värdefulla kulturreservat eller helhetsmiljöer tas tillvara och byggnadsminnen för ett förvaltas urval av kulturmiljöer som inkluderar såväl landskapskaraktärer och bebyggelsemönster som enskilda byggnader och anläggningar. Vitalisera riksintresseinstrumentet för kulturmiljö Bev. Kulturhistoriska värden Bev. Sociala värden Lokal och regional utv. Ökad sysselsättning + Kostnad – 420 + + + 33 Utveckla metoder för att miljömål bättre ska beaktas i konsekvensbeskrivningar såväl på nationell, som på regional och lokal nivå Öka förutsättningarna för en bra plan- och bygglagstillämpning genom bättre samråd mellan länsstyrelserna och kommunerna och tydliggör länsstyrelsernas ansvar för plan- och bygglagen Ge länsstyrelserna i uppdrag att utveckla kunskapsunderlag om kulturhistoriskt värdefull bebyggelse till kommunerna. Miljömålsanknutet kunskapsut vecklingsprogram Informations- och utbildningsinsatser Arbetet med konsekvensanalyser effektiviseras + Stärker den fysiska planeringen som verktyg – Kostnad se Bov rapp. Ökat medborgarinflytande Kostn 830 mkr + Förbättrat kunskapsunderlag Forskningsinsatser Det finns utvecklade metoder för värdebeskrivningar och kunskapsunderlag Ett rikt odlingslandskap – Ängs & betesmark/Åkerlandskap/Byggnader & beb. miljöer (-2020) Bev. immateriella Skötsel av ängs- och En levande landsbygd med bevarade natur- och betesmarker inklusive kulturhistoriska miljöer kulturspår kulturvärden som gör det möjligt att läsa den historiska Bev. biologisk mf Skötsel av kulturspår på dimensionen i odlingsDen negativa trenden för det åkermark landskapet hotade byggnads-beståndet Restaurering av mindre har vänt överloppsbyggnader Ökad kunskap om Skötsel av fäbodar odlingslandskapet natur- och Återanvändning och nya kulturhist värden funktioner för det byggda Ökad sysselsättning kulturarvet på landsbygden Bev kulturhistoriska Information/Rådgivning lämningar Skydd av agrara särskilt Ett urval av särskilt värdefulla värdefulla helhetsmiljöer helhetsmiljöer har skyddats och förvaltas Skötsel av agrara helhetsmiljöer Levande skogar – Skydd för kulturmiljövärden (2011-2020) Förenklad och enhetlig Myndigheterna har tagit fram ärendehandläggning ett enhetligt arbetssätt + + + + + Kostnad – 420 + Effektivare tillsyn av forn- och kulturlämningar + 34 Förbättrad rådgivning i samband med avverkningar Inventering av skogsmark med avseende på forn- och kulturlämningar Skadeinventering av fasta fornlämningar Miljöersättning till skogliga åtgärder som berör arealräckande områden med forn- och kulturlämningar Se över bestämmelserna för NOKÅS Tekniska lösningar för överföring av lägesbunden information Informations- och utbildningsinsatser – Utreda hur alternativa skogsskötselmetoder kan bevara det biologiska kulturarvet – Identifiera arter som indikerar utveckling av det biologiska kulturarvet Inrätta 40 skogliga kulturreservat (scenario1. skador på lämningar upphör helt) En bättre dialog med markägare, och entreprenörer Bev kulthist. Värden Minskade skador Ökat intresse för kulturhist. värden Ökat bevarande av forn- & kulturlämningar + Kostnad - 210 + + Kostnad - 350 -500 + Möjlighet till ersättning för fördyrande markberedningskostnader Ökad kunskap om natur- och kulturhist. miljöer + Ökad kunskap om det biologiska kulturarvet + Miljöer med höga natur-, kulturhistoriska värden i skogen är kända och har ett långsiktigt skydd Folkbildning och rekreation Ökad kunskap om natur- och kulturhist värden. Lokal och regional utveckling Ökad sysselsätt. Bev. Kulturhist värden. Bev biologisk mf Bev. immateriella kulturhist värden. + Kostnad 341 + + + + + + 1. Anges inga kostnader så antas åtgärden ingå i ordinarie verksamhet eller finansieras på annat sätt genom exempelvis landsbygdsprogram o dyl. 35 Riksantikvarieämbetet Box 5405 114 84 Stockholm www.raa.se/bokhandel bocker@raa.se ISSN 1651-1298 ISBN 978-91-7209-481-9 36