Kulturmiljön som resurs Hur kulturmiljöaspekterna på ett ändamålsenligt sätt kan behandlas i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar Kulturmiljön som resurs Hur kulturmiljöaspekterna på ett ändamålsenligt sätt kan behandlas i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar ISBN 978-91-7209-472-7 Copyright © 2007 Riksantikvarieämbetet, Stockholm Foto © Pål-Nils Nilsson omslag samt sidorna 10, 17 och 25. Bengt A Lundberg sidorna 6, 12, 15, 18, 21och 23. Jan Norrman sidan 13. Jan Eve Olsson sidan 26. Bild © Per Glembrandt och Krister Lindstedt, sidan 8. Ur den oavslutade bildsviten Romantiska landskap och illegala parker. Formgivning: Skillnad AB Tryck: Welins Tryckeri, Örebro Innehållsförteckning UPPDRAGET SAMMANFATTNING VÅR VISION DAGENS REGELVERK Kulturmiljön och hållbar utveckling Sammanfattning Förändringsprocesser med MKB Sammanfattning 6 7 9 11 11 13 14 17 FÖRÄNDRINGSBEHOV Helhetssyn på landskapet Kulturmiljön berör alla Länsstyrelsens nyckelroll Kreativ och lärande dialog Kulturmiljökompetensen Utveckla kunskapsunderlagen Förändring ger konsekvenser 19 19 20 21 21 22 24 26 BILAGOR Lagregler Begrepp Källor Referensgrupp Projektgrupp 28 28 32 34 35 35 Uppdraget Riksantikvarieämbetet  (RAÄ)  ska som  myndighet  med  övergripande ansvar för miljömålsfrågor relaterade till  kulturmiljön,  utveckla  kultur­ miljöarbetet mot bakgrund av miljömålen som anges i propositionen (prop. 2004/05:150) Svenska miljö­ mål – ett gemensamt uppdrag. Inom ramen för arbetet med att nå miljökvalitetsmålen har Riks­ antikvarieämbetet  fått  i  uppdrag (Regleringsbreven 2006 och 2007) att redovisa hur kulturmiljöaspekterna på ett ändamålsenligt sätt kan be­ handlas i miljöbedömningar och miljö­ konsekvensbeskrivningar (MKB). Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 1 oktober 2007. Läsanvisning I det första avsnittet – Vår vision – tecknas målbilder för ett ändamålsenligt MKB-arbete där kulturmiljön ses som resurs för en hållbar utveck­ ling. I det andra avsnittet – Dagens regelverk – analyseras om gällande lagar och regler är tillräckliga för att uppnå målbilderna. Problem och möjligheter kommenteras. Centrala lagregler finns samlade i bilagan. I det tredje avsnit­ tet – Förändringsbehov – diskuteras hur dagens praktik behöver förändras och vad som krävs för att utveckla en ändamålsenlig praktik i enlighet med vår vision. I Bilagor återfinns även  definitioner av olika begrepp. Kulturmiljön berättar om samhällets utveckling och människors liv och verksamhet från för­historisk tid fram till idag. De mångskiftande miljöerna är en del av vårt gemensamma kulturarv och vårt kollektiva minne.  Sammanfattning Det är framför allt tillämpningen och inte regelverken som utgör hinder för ett effektivt och ändamålsenligt kul­ turmiljöarbete i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar. För att utveckla denna praktik föreslår Riksan­ tikvarieämbetet ett antal åtgärder som sammanfattas nedan. Kraven behöver skärpas • goda råd och exempel förmedlas • kulturmiljökompetens säkras i planeringsprocesserna • MKB-arbetet utvecklas till en arena för samverkan • kunskaper och verktyg utvecklas för att hantera kulturmiljön i landskapet som helhet. Riksantikvarieämbetet föreslår ett antal pilotprojekt för att utveckla ett sektorövergripande arbetssätt. Underlag och kompetensförsörjning behöver förbättras We seem to know what is needed, but not how to achieve it. Without careful attention to this disconnect, concepts like biodiversity or cultural diversity risk to remain an abstraction. (Magnus Ljung 2001.) En  hållbar  utveckling  förutsätter ett tvärsektoriellt arbetssätt och att kultur­miljön i hela sin bredd uppmärksammas.  Lagstödet är dock otydligt för kulturmiljön i landskapet som helhet. Kulturarvsbegreppet be­ höver också förtydligas. Länsstyrel­ sen har en nyckelroll i MKB-arbetet och måste bli mer pådrivande i arbe­ tet. För att utveckla en ändamålsenlig MKB-praktik krävs bland annat att: • landskapskonventionen lagregleras • sektorsansvaret för kulturmiljön utvecklas • länsstyrelsens mandat, roll och förmåga stärks. Riksantikvarieämbetet avser att åter­ komma med mer utvecklade förslag i samband med regeringsuppdragen, Landskapskonventionen samt Fördju­ pad utvärdering av miljömålsarbetet. Dialogen mellan olika kompetenser behöver utvecklas En  hållbar  utveckling  förutsätter att kunskap om kulturmiljön integreras i planering och projektering. Kunskaps­ försörjningen  vad  gäller kulturmiljön i landskapet behöver förbättras för att strategiska frågor ska uppmärksam­ mas tidigt, för att ta tillvara allmän­ hetens kunskaper och värderingar och för att kunna bedöma konsekvenser. För att utveckla en ändamålsenlig MKB-praktik krävs bland annat: • översyn av grundutbildningarnas MKB-kurser • certifiering av MKB-konsulter • forskning om konsekvenser för kulturmiljön av storskaliga förändringar • utvecklade och uppdaterade kunskapsunderlag. Riksantikvarieämbetet föreslår en särskild  satsning  på  kunskapsöversikter för landskapet som helhet. För ett ända­ målsenligt  MKB-arbete  behövs  upp­ daterade underlag för både kulturmiljön i landskapet som helhet och värdefulla områden. Riksantikvarieämbetet föreslår en särskild satsning på konsekvensstudier vad gäller kulturmiljön. En hållbar utveckling förutsätter av­ vägningar mellan ett flertal, ofta mot­ stridiga intressen. Genom en struktu­ rerad dialog kan den kompetens och kunskap som finns i planerings- och projekteringsprocesser nyttiggöras, för­ ståelse skapas för olika perspektiv och de miljöanpassade lösningarna utveck­ las. För att utveckla en ändamålsenlig MKB-praktik krävs bland annat att:  Vår vision Regeringsuppdraget innebär att beskriva hur kulturmiljöaspekterna på ett ändamålsenligt sätt kan behandlas i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar. Riksantikvarieämbetet har identifierat ett antal framgångsfaktorer – eller målbilder – som vi ser som centrala i arbetet för en hållbar utveckling. Vidgat perspektiv på kulturmiljöns betydelse Genomslag för kulturmiljön i tidiga skeden med olika perspektiv skapas förstå­ else och engagemang. I sådana möten utvecklas miljöanpassade lösningar som tillgodoser olika behov. Kunniga och lyhörda aktörer i MKB-arbetet Kulturarvet är en självklar grund för en god livsmiljö, för förankring och identitet. Men också som framtidskapital i lokal och regional utveckling och för den biologiska mångfalden. Kulturmiljön i landskapet ses som en av förutsättningarna för en samhälls­ utveckling som är hållbar – socialt, ekonomiskt och miljömässigt. Det är allmänt accepterat att kulturmiljö och landskap är samhällets gemensamma arkiv som är ovärderligt för att förstå och förklara vår historia. I arbetet för hållbar utveckling är de humanistiska och historiska perspektiven likvärdiga de tekniska miljöfrågorna. Myndigheter med sektorsansvar för miljön och kommuner tar ett aktivt ansvar för kulturmiljön i sin verksamhet. Utvecklad helhetssyn på landskapet MKB-arbetet fokuserar på vad som är väsentligt för att ta tillvara landska­ pets kulturvärden och hushålla med det som andra generationer skapat. I arbetet hanteras såväl villkoren för en hushållning med landskapets kul­ turvärden som hur förändringen bäst kan bygga vidare på befintliga karak­ tärsdrag och bidra till en hållbar ut­ veckling. Ramverk och praxis har ut­ vecklats så att frågor om landskapet som helhet och kulturmiljön i land­ skapet får genomslag i tidiga skeden. Tydliga målbilder vägleder MKB-arbetet Beställarna, konsulterna och gran­ skarna är kompetenta och bedriver ett effektivt och strukturerat MKBarbete. Försörjningen av ny kunskap och kompetens för ett offensivt kul­ turmiljöarbete har säkrats. Kunskapsunderlaget har uppdaterats och utvecklats Myndigheterna tillhandahåller upp­ daterade  kunskapsunderlag  som förmedlar  kulturmiljöaspekterna  i landskapet som helhet. Allmänhetens kunskap tas tillvara. MKB är integrerat i undervisningen Miljöbedömningar  och  miljökonsekvensbeskrivningar är inriktade på att beskriva vilken roll landskapets natur- och kulturmiljökvaliteter har i dag och hur de kan utvecklas på ett bra sätt i framtiden. Kulturmiljöfrågan i miljöbedömningar och miljökonsekvens­ beskrivningar inriktas mot att: • bevara värdefulla miljöer och objekt som speglar lokal, regional och nationell historia • utveckla möjligheterna att läsa, förstå och uppleva platsers och landskaps hela historia i framtiden • ta vara på och vidareutveckla lo­ kala och regionala karaktärsdrag knutna till människans bruk av landskapet. MKB-arbetet är en arena för samverkan De humanistiska grundutbildningar­ na har kurser i planering och kommu­ nikation. Parallellt har humanistisk och historisk kunskap integrerats i teknisk och naturvetenskaplig grund­ utbildning. MKB-utbildningarna är kvalitetssäkrade vad gäller landskaps­ frågan och tvärsektoriell samverkan. Tydliga konsekvensbeskrivningar för kulturmiljön Förändring och förnyelse av olika landskap sker så att såväl den kultur­ historiska som den biologiska mång­ falden bevaras och utvecklas. I olika processer  kännetecknas  omsorgen om landskapet av en helhetssyn – na­ tur- och kulturvärden betingar och befruktar varandra. Landskapets for­ mer, floran, faunan och kulturarvet ger tillsammans en förståelse för historien och de samhällsprocesser som har for­ mat landskapet. Omsorgen om stads­ landskapet innefattar såväl hänsyn till bebyggelsens strukturer och mönster, stadsrum och byggnader som människors bruk av den byggda miljön. Kulturhistoriska konsekvensanalyser för planer och program är utveck­ lade liksom modeller för att integrera miljöfrågorna i samhällsekonomiska kalkyler. Forskning om betydelsen av förändringar av kulturmiljön har gett resultat. Konsekvenser av exploate­ ring, urbanisering, strukturomvand­ ling och ett ökat kommersiellt nytt­ jande av kulturmiljön i landskapet analyseras och följs upp. Strategiska kulturmiljöfrågor hanteras tidigt Arbetet med hushållning och hållbar utveckling engagerar många olika ak­ törer och intressen. Samråden är krea­ tiva, tvärsektoriella processer med gemensamma  avsiktsförklaringar för utvecklingen av planer och pro­ jekt. Den samlade kompetensen tas till vara i en tydlig och strukturerad dialog. Genom möten mellan aktörer Planeringsprocessen är effektiv genom att de strategiska kulturmiljöaspekterna hanteras i planer och program. Nytän­ kande och lösningar i samklang med en hållbar samhällsutveckling utvecklas och efterföljande MKB-arbete förenklas.  Vår vision Dagens regelverk Vilka krav kan, utifrån gällande regelverk, ställas på hur kulturmiljöaspekterna ska hanteras i miljöbedömningar och  miljökonsekvensbeskrivningar? Hur stämmer de med behoven, är de tillräckliga för att uppnå de målbilder som beskrivits ovan? Hur stämmer teorin med verkligheten? Riksantikvarieämbetet har analyserat dagens praktik och beskriver nedan de problem och möjligheter som är knutna dels till kulturmiljöfrågan i sig och dels till MKB-processerna. Utdrag ur gällande regelverk för mil­ jöbedömningar och miljökonsekvens­ beskrivningar av vikt för kulturmiljön har redovisats i bilagan. miljökvalitetsmålen.  Möjligheterna att avläsa olika tidsspår och tidsdjup hos ett samhälle och att främja histo­ riska berättelser framhålls allt oftare som en kvalitet för en god livsmiljö. God hushållning En varsam förvaltning och ett framsynt tillvaratagande och brukande av kulturarvet i all dess mångfald är en nödvändig utgångspunkt i arbetet för en hållbar utveckling. Framför allt har kulturhistoriska och estetiska värden betydelse för människors välbefinnande och deras identitet och sammanhang i tillvaron. Kulturmiljön har även betydelse för kreativitet och företagsamhet och därmed för lokal och regional ekonomisk utveckling. Kulturmiljöarbetet har således koppling till såväl de miljömässiga som de sociala och ekonomiska aspekterna av hållbar utveckling. (Skr 2001/02:172 Nationell strategi för hållbar utveckling.) Kulturmiljön och hållbar utveckling Kultur- och miljöpolitik God hushållning i miljöbalkens me­ ning, handlar främst om att motverka utarmning av miljön genom att skyd­ da och bevara värdefulla objekt/om­ råden och att stötta ett fortsatt bruk och en god förvaltning. Miljöbalkens hushållningsbestämmelser och portal­ paragraf ställer krav på att hushålla med såväl avgränsade områden som den fysiska miljön i övrigt. Hushåll­ ningsbestämmelserna syftar främst till att begränsa störningar och hot inom utpekade områden i olika kommunala/regionala planer och program. Hållbar utveckling Miljöpolitikens inriktning mot en hållbar samhällsutveckling har inne­ burit ett vidgat miljöperspektiv där även kulturpolitiken och kulturmiljön ingår. Kulturmiljöprofilen i miljöarbe­ tet omfattar tre olika perspektiv på kulturmiljön: • Kulturmiljön betraktas som en resurs i kulturpolitiken och kulturmiljöarbetet ses som en drivande kraft i omställningen   till ett hållbart samhälle. • Kulturmiljön betraktas som något som ska skyddas i miljöpolitiken, miljömålsarbetet handlar även om bevarande och utveckling/ förändring. • Kulturmiljön betraktas som ett intresse att ta hänsyn till i sam­ hällsbyggnaden/planeringen. Av miljöpolitiken framgår att kul­ turmiljön  och  de  kulturhistoriska värdena är ett grundläggande värde som ska vara en utgångspunkt för de åtgärder som krävs för att uppnå Hållbar utveckling handlar om hus­ hållning med befintliga värden samt om förnyelse av kulturmiljön i land­ skapet  som  helhet.  Miljöbalkens bestämmelser  om miljöbedömningar ställer tydliga krav på att det är kul­ turmiljön i landskapet som helhet som ska beaktas. Miljökvalitetsmålen ut­ tolkar den miljömässiga dimensionen i hållbar utveckling. Målen verkar för en bibehållen kulturhistorisk mång­ fald, ett fortsatt varsamt brukande och att kulturmiljön ska tas tillvara som resurs. Plan- och bygglagen och övriga lagar för markanvändning har också tydligt fokus på miljöhänsyn i landskapet som helhet. MKB-arbetets fokus på skydd vidgas i miljöbedömningar av planer och program till att även handla om bruket och förvaltningen samt förstå­ elsen och förankringen hos berörda aktörer. Kulturmiljön i landskapet ses som ett värde att kapitalisera i lo­ kal/regional utveckling och i enskilda projekt. Hållbar utveckling innebär att planerna/projekten ska förnya 11 Dagens regelverk En levande  kulturmiljö  förändras kontinuerligt.  För att främja en hållbar landskapsutveckling måste landskapets kulturhistoria uppmärksammas.  Goda livsmiljöer kännetecknas av kulturhistorisk mångfald. kulturmiljön och verka för framväx­ ten av nya värdefulla kulturmiljöer. Kunskapen om kulturmiljöns be­ tydelse för en hållbar utveckling och en god livsmiljö utvecklas kontinuer­ ligt. Perspektiven på kulturmiljöns roll har både breddats och förskjutits. Det handlar nu inte enbart om att skydda värdefulla objekt och områden från förändring, utan även om att se för­ ändringen som en förutsättning för en förnyelse av kulturmiljön i landska­ pet. Kulturmiljön ses i det första fallet som en icke förnybar resurs och det är skyddet av miljöns kulturvärden som ska hanteras. I det andra fallet ses kulturmiljön i stället som en för­ nybar resurs och det är möjligheterna att utveckla miljöns kulturvärden som ska hanteras. Denna breddning med­ för krav på nya förhållningssätt från kulturmiljösektorn såväl som andra samhällssektorer. Kulturmiljön i landskapet lokala kulturer. Det är en grundläg­ gande beståndsdel i det europeiska natur- och kulturarvet som bidrar till människornas välbefinnande och till att stärka den europeiska identiteten. Landskapet är också en viktig del av människornas livskvalitet överallt: i stadsområden och på landsbygden, i såväl vanvårdade områden som om­ råden med hög kvalitet, såväl vardag­ liga områden som områden som anses vara särskilt vackra. Ansvaret för kulturmiljön Kulturmiljöbegreppet Kulturmiljöbegreppet myntades i propositionen ”Kulturmiljövård” (1987/88:104) och avsåg hela den av människan skapade miljön, samtidigt som kulturmiljöbegreppet i den samtida naturresurslagen knöts till särskilt värdefulla  områden.  I  miljöbalken ingår kulturmiljö i naturmiljöbegreppet, eftersom naturmiljö där innefattar landskapsbild och kulturlandskap. Kulturmiljön i landskapet som helhet blir i miljöbalken en fråga om naturmiljö eller landskapsbild. Detta försvårar naturligtvis för kulturmiljösektorn att kommunicera sina frågor. Definitionen av kulturmiljön i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar behöver därför förtydligas. Miljöbedömningar  och  miljökon­ sekvensbeskrivningar ska – enligt EGdirektivet och miljöbalken – behandla kulturmiljön i landskapet som helhet och dess betydelse för en hållbar ut­ veckling i meningen att nuvarande och kommande generationer ska till­ försäkras en hälsosam och god miljö. Kulturmiljön i landskapet som helhet omfattar enligt miljöbalken ”värdeful­ la natur- och kulturmiljöer” som ska skyddas och vårdas, den ”biologiska mångfalden” som ska bevaras och ”mark, vatten och fysisk miljö i öv­ rigt” som ska användas så att en från ekologisk, social, kulturell och sam­ hällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Kulturmiljön i landskapet som helhet uttolkas även i de nationella miljökvalitetsmålen. Enligt landskapskonventionen har landskapet en viktig roll som allmänt intresse på det kulturella, ekologiska, miljömässiga och sociala planet. Det utgör en resurs som är gynnsam för ekonomisk verksamhet. Skydd, för­ valtning och planering av landskap kan bidra till att skapa arbetstillfäl­ len. Landskapet bidrar till att skapa Sektorsansvaret för miljön (inklusive kulturmiljön) är avgörande för att miljöpolitiken ska förverkligas. Det innebär att företag och myndigheter ska se miljöhänsyn som en integrerad del av verksamheten. Kulturmiljön ska ingå i olika verksamheters sektors­ ansvar för miljön – men praktiken är ännu outvecklad. En svårighet ligger i att kommunicera kulturmiljöfrågorna – när kulturmiljö fortfarande döljs i miljöbalkens naturmiljöbegrepp och miljömässigt hållbar utveckling tol­ kas som enbart ekologiskt hållbar. Ansvaret för och inriktningen av miljöarbetet har utvecklats – från att enbart undvika intrång genom att sty­ ra bort från värdefulla objekt och mil­ jöer till att även beakta kulturmiljön i landskapet som helhet och anpassa förändringen till platsens kulturmil­ jökvaliteter. Vilket ansvar som tas i praktiken beror främst av föränd­ ringens karaktär och verksamhetsutövarens ambitioner att miljöanpassa planen eller projektet. Budskapet om kulturmiljön som resurs har nått ut, men metoder och kunskapsunderlag saknas vilket gör att synsättet inte  tillämpas fullt ut i praktiken. För fornlämningar är det länssty­ relsen som fattar beslut om eventuellt ingrepp i fornlämning med villkor om arkeologiska undersökningar. (KML 2 kap.) Dagens regelverk 12 Sammanfattning • Genom miljöbedömningar av pla­ ner och program förskjuts tyngd­ punkten i miljöarbetet alltmer till tidiga skeden av planeringen. Detta öppnar för nya möjligheter, men ställer också krav på att rätt frågor formuleras och att ett re­ levant underlag finns tillgängligt. De strategiska kulturmiljöfrå­ gorna har fått en plattform. • I dag tenderar kulturmiljöfrågan i miljöarbetet att begränsas till en fråga om myndighetsutövning. Hållbar utveckling däremot för­ utsätter ett brett och mer kreativt kulturmiljöarbete som är inbyggt i samhällets förhållningssätt. • I dag strävar vi efter en god hus­ hållning med kulturmiljön i land­ skapet som helhet. Ett problem är att fornlämningar och det övriga kulturlandskapet oftast behand­ las i olika underlag och åtskilda processer. • I dag finns en allmänt accepterad förståelse för att kulturmiljön ska ingå i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar. Lagstödet är dock otydligt för landskapet som helhet och kulturarvet. Landskapet som allmänt intresse behöver förtydligas och kulturarvsbegreppet i miljö­ bedömningar för planer och pro­ gram uttolkas. • För att kunna bevara en kultur­ miljö präglad av variation och mångfald krävs ett förtydligande av att sektorsansvaret för miljön också omfattar kulturmiljön. Landskapskonventionen Landskap är ett område sådant det uppfattas av människor och vars karaktär är resultatet av påverkan och samspelet mellan naturliga och/eller mänskliga faktorer. (Europeiska Landskapskonventionen Florens 20/10 2000.) 13 Dagens regelverk Förändringsprocesser med MKB Miljöbedömning för planer och program syftar till att integrera miljö­ aspekter, främja hållbar utveckling och arbeta målinriktat. MKB för projekt är en process som ska leda fram till ett beslutsunderlag som be­ skriver konsekvenserna människors hälsa och miljön. MKB-dokumentet ska vara ett objektivt beslutsunderlag och kan ses som en utvärdering av hur väl MKB-arbetet har lyckats på­ verka processen med att miljöanpassa planen eller projektet. I systemet med miljöbedömningar för planer och pro­ gram och MKB för projekt ska över­ gripande miljöfrågor hanteras i tidiga skeden och inte i enskilda ärenden. Hinder eller förutsättning MKB – kunskapsinhämtning om miljön Planprocess – skissning av alternativ Figur 1: Ett aktivt kunskapsutbyte måste äga rum mellan MKB-processen och planeringsprocessen för att kunna tillgodogöra all den kompetens och kunskap som finns. Vad klarar en miljökonsekvensbe­ skrivning att ta om hand och vilka frågor hanteras i olika planskeden? Olika arbetsmodeller har utvecklats – från att enbart styra bort från vär­ defulla objekt och miljöer till att även beakta kulturmiljön i landskapet som helhet och anpassa projektet till plat­ sens kulturmiljökvaliteter. Den vanligaste arbetsmodellen utgår från miljöbalkens hushållningsbegrepp där målsättningen är att undvika påtaglig skada. Kulturmiljön uppfattas i detta fall som ett särintresse, ett hinder eller riskfaktor för förändringen. Modellen kräver inte något sektorövergripande arbete. Den andra modellen, utgår från syftet att verka för en hållbar utveckling. Då ses förändringar som natur­ liga och nödvändiga för miljön och målsättningen blir att bygga vidare på och ta tillvara platsens kulturhis­ toria och naturgeografiska förutsätt­ ningar. Kulturmiljön utgör i detta fall ett samhällsintresse, en förutsättning för förändringen. Modellen förutsät­ ter ett tvärsektoriellt arbete. Det finns ett stort utvecklingsbe­ hov för miljöbedömningar med MKB för de planer och program som styr efterkommande beslut som till ex­ empel kommunala översiktsplaner, regionala utvecklingsplaner, och in­ riktningsplaner för infrastruktur. Om de strategiska och övergripande mil­ jöfrågorna hanterats på övergripande nivå underlättas MKB-arbetet för efterföljande tillståndsbeslut. Miljö­ bedömningar för planer måste då ta ett bredare grepp och utgå från kul­ turmiljön i landskapet som helhet. Nordiska Ministerrådet har gett ut en vägledning om kulturmiljö och MKB. Vägledningar som visar hur kulturmiljön kan behandlas i MKB finns utgivna både av systemansva­ riga centrala verk som Boverket och Naturvårdsverket och av sakansva­ riga verk som till exempel trafikver­ ken och Riksantikvarieämbetet. Men hanteringen av kulturmiljön i MKB är trots detta bristfällig. Vägledning har inte ännu utarbetats för kulturmiljön i miljöbedömningar av planer och program. Miljöbedömningar av planer och program Syftet med miljöbedömningar är att integrera miljöaspekter så att hållbar utveckling främjas. En miljöbedöm­ ning ska efter en behovsbedömning göras för vissa planer och program om de anger förutsättningarna för kom­ mande tillstånd och om de kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Av MKB-förordningen framgår vilka planer och program som avses. Om betydande miljöpåverkan kan antas uppkomma beror av vad planen eller programmet gäller, typen av påverkan och det område som kan antas bli be­ rört. Områdets betydelse och sårbar­ het med avseende på kulturarvet och områdets skyddsstatus ska beaktas. Miljöbedömningen ska redovisa den betydande miljöpåverkan som kan uppkomma med avseende på biologisk mångfald, befolkning, människors hälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimat­ faktorer, materiella tillgångar, landskap, bebyggelse, forn- och kulturlämningar och annat kulturarv samt det inbördes förhållandet mellan dessa miljöaspekter.  (MB 6 kap 12 §.) Dagens regelverk 14 I det konkreta fallet ska de kul­ turmiljöaspekter behandlas som krävs för att syftet med miljöbedömningen ska uppnås. För att avgöra vilka kul­ turmiljöaspekter – förutom riksintres­ sen och lagskyddade objekt/områden – som bör beaktas krävs specialist­ stöd. Varje plan och program har sin kulturhistoriska fråga. Verksamhets­ utövaren behöver kunskap om de kul­ turmiljökvaliteter som är viktiga för att kunna bedöma planens eller pro­ grammets potential att samverka med den befintliga miljön. Bedömningarna av planens eller programmets, direkta och indirekta effekter handlar om på­ verkan på: • fortsatt nyttjande och bruk (en god förvaltning) av befintlig kulturmiljö • kulturmiljön som resurs för företagande och tillväxt • platsens kulturhistoriska karaktärsdrag. Kunskap om lagskyddade objekt och miljöer och om värdefulla kulturmil­ jöer och objekt som finns upptagna i kommunala/regionala planer/pro­ gram krävs för att analysera projek­ tets/planens miljökonsekvenser vad gäller hushållningsbestämmelserna. Samhället har ett ansvar att tillhanda­ hålla denna kunskap. Kunskap om kulturhistoriska karaktärsdrag och betydelsebärande element i landskapet som helhet krävs för att analysera kulturmiljön som resurs för projektet/utvecklingen och vara ett stöd i diskussionen om alternativa lokaliseringar och utformningar. Det är verksamhetsutövarens ansvar att ta fram denna kunskap, vilket också innefattar fornlämningarnas betydel­ se för landskapet i sin helhet. För att kunna genomföra miljö­ bedömningar för planer och program är det viktigt att underlaget omfattar hela landskapets karaktär och kvalite­ ter och den traditionella synen att kul­ turmiljöfrågan enbart handlar om hot och intrång undviks. Det är också vik­ tigt att tydliga mål och avsiktsförkla­ ringar (målbilder) formuleras för kul­ turmiljön redan i plan- eller program­ arbetets tidigaste faser. Vid bedöm­ ningen av planens eller programmets påverkan på kulturmiljön bör fokus läggas på möjligheter att ta tillvara, ut­ veckla och stärka kulturmiljön. Bestämmelserna om miljöbedöm­ ningar är tydliga när det gäller samråd, allmänhetens deltagande och miljöfrå­ gornas integrering i planprocessen. Detta ställer krav både på tvärsektoriell samverkan, förmåga att tänka kreativt och att kunna väga olika intressen mot varandra. För att göra kulturmiljöfrå­ gorna begripliga för beslutsfattare och allmänhet krävs även kunskaper om hur de kan presenteras på ett pedago­ giskt och intresseväckande sätt. Kunskaper saknas i stort sett om hur kulturarvet och kulturmiljön på­ verkas av strukturella samhällsföränd­ ringar som föreslås i planer och pro­ gram. Några FoU-projekt har genom­ förts för att beskriva vad som händer i samhällen som ställs inför stora förändringar inom näringslivet eller ändrad transportinfrastruktur. För att kunna förutsäga effekter och konse­ kvenser krävs fortsatt forskning. Kon­ sekvenser av att människornas villkor förändras när traditionella verksamhe­ ter och bebyggelseområden med stora identitetsvärden försvinner behöver beskrivas, liksom av förändringar som rör olika förvaltningsbetingelser. MKB för projekt Syftet med MKB för projekt är att möjliggöra en samlad bedömning av effekterna på människors hälsa och miljön. Miljökonsekvensbeskrivningen ska identifiera och beskriva de direkta och indirekta konsekvenserna som det planerade projektet kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. (MB 6 kap. 3§) MKB för projekt ska ha den in­ riktning och omfattning som behövs Den kulturhistoriska frågan måste behandlas aktivt vid omvandling av en miljö. Vilka delar bör bevaras, vilka delar kan kompletteras med nya inslag och vilka delar kan rivas och omvandlas helt? 15 Dagens regelverk för verksamhetsutövarens projekt­ utveckling. MKB-arbetet ska bidra med kunskaper för att miljöanpassa verksamheten och underlätta allmän­ hetens medverkan. Ett av syftena med MKB är att ge verksamhetsutövaren ett redskap att identifiera och utveckla möjligheterna att miljöanpassa sitt projekt. Det är ett redskap för att analysera olika alterna­ tiva lokaliseringar och utformningar och utveckla skadeförebyggande åtgär­ der. Det kräver att verksamhetsutöva­ ren samlar den kompetens som behövs både för att miljöanpassa projektet och för att beskriva konsekvenserna på ett pedagogiskt och objektivt sätt. En miljökonsekvensbeskrivning ska göras oavsett platsens värden och projektets miljöpåverkan i det en­ skilda fallet och en MKB kan därför variera stort i utförande och omfatt­ ning. Länsstyrelsen har en central roll när det gäller att bestämma omfatt­ ning och avgränsning av MKB och de beslutar om aktuellt företag kan inne­ bära betydande miljöpåverkan eller inte. Länsstyrelsen ska framför allt se till miljöfrågor som är viktiga för att bedöma om en förändring är tillåtlig eller inte enligt lagar och bestämmel­ ser. Kommunerna har en central roll när det gäller omfattningen och av­ gränsningen av MKB för PBL-planer, eftersom de både fattar besluten om betydande miljöpåverkan, kvaliteten på MKB och planens innehåll. Läns­ styrelsen kan delta i samråd och for­ mellt yttra sig innan planen antas. Samverkan mellan verksamhets­ utövaren, länsstyrelsen och övriga berörda ska ske vid olika former av samråd. Kriteriet ”betydande miljöpåverkan” medför utökade krav när det gäller samråd. När frågan om bety­ dande miljöpåverkan ska avgöras ska bland annat miljöns känslighet beak­ tas, vilket för kulturmiljön motsvaras av historiskt, kulturellt eller arkeo­ logiskt betydelsefulla markområden enligt MKB- förordningen 98:905. Där ingår bland annat lagskyddade områden till exempel kulturreservat, områden upptagna i internationella konventioner och landskap med vär­ defulla kulturhistoriska karaktärs­ drag och funktioner. Lagreglerna om underlag anger att varje myndighet som ska tillämpa miljöbalken ska se till att ha tillgång till relevanta planeringsunderlag som belyser frågor om hushållning med mark och vatten. Länsstyrelsen har en skyldighet att tillhandahålla ut­ redningar, program och annat plane­ ringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten. För projekt som lokaliseras till kulturhistoriskt särskilt känsliga om­ råden krävs ett uppdaterat kultur­ historiskt underlag och fördjupade kulturmiljöanalyser för att kunna avgöra om verksamheten kan inne­ bära betydande miljöpåverkan och därmed krav på utökade samråd. För fornlämningar krävs särskilda till­ stånd från länsstyrelsen för att med rättsverkan fastställa förekomst av eller undersökning av fornlämningar först då arbetsföretaget fått fast loka­ lisering. I Nordiska Ministerrådets MKBvägledning framhålls att det är viktigt att följa upp om de skadeförebyg­ gande åtgärder som förslagits i miljö­ konsekvensbeskrivningen genomförs i verkligheten när beslutet är fattat. Inom  forskningsprojektet  INCLUDE har också framhållits vikten av att kun­ skap och villkor i miljökonsekvensbe­ skrivningar för olika skeden i en pro­ cess förs vidare. För att kunna följa upp vad som händer med kulturmiljön och hur detta uppfattas krävs att kvalitativa uppfölj­ ningsmetoder används i stället för att försöka hitta tekniska mätmetoder. Dagens regelverk 16 Sammanfattning • Det finns i dag inga bra verktyg för att hantera landskaps- och kulturmiljöfrågor i tidiga skeden. Det är oklart vilket planeringsunderlag som krävs i olika skeden och vem som har ansvaret för dessa. • Behoven är stora när det gäller att uppdatera kunskapsunderlaget för områden som är kulturhis­ toriskt särskilt värdefulla och att utveckla MKB-arbetet så att kunskaperna tas tillvara i projekt­ utvecklingen. • Svårigheterna med att integrera fornlämningarna i beskrivningen av landskapet som helhet, kan bland annat härledas till att man av praxis hanterar fornlämning­ arna enligt kulturminneslagen och inte som en del av kunskapsun­ derlaget enligt miljöbalken. • Det saknas i dag rutiner för att arbeta i lösningsorienterade och målinriktade processer. Ett aktivt förändringsperspektiv kräver ett tvärsektoriellt arbete där olika sektorer måste samverka för att utveckla en långsiktigt hållbar förvaltning och förnyelse (utveck­ ling) av kultur- och naturmiljö. • Kunskaperna om hur kulturmil­ jön påverkas på kort och lång sikt av olika förändringar är ofull­ ständig, liksom möjligheterna att integrera kulturmiljöfrågorna i samhällsekonomiska kalkyler. Kunskapsunderlaget för kulturmiljön syftar inte till att dokumentera en svunnen tid utan till att diskutera vilken roll de historiska spåren och platsens kulturhistoria kan spela i en framtid. 17 Dagens regelverk Förändringsbehov 18 Förändringsbehov För att kulturmiljöaspekterna ska kunna hanteras på ett ändamålsenligt sätt i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar har Riksantikvarieämbetet funnit följande förändringsbehov: • behandla kulturmiljön i landskapet som helhet • utveckla sektoransvaret för kulturmiljön • stärk länsstyrelsens roll som kvalitetsgranskare • utveckla metoder för samråd   och dialog • säkra specialiststöd under hela planeringsprocessen • utveckla kunskapsunderlagen för kulturmiljön i landskapet • utveckla uppföljningen av konsekvenser för kulturmiljön. Det är framför allt tillämpningen och inte regelverken som utgör hinder för ett effektivt och ändamålsenligt kul­ turmiljöarbete i miljöbedömningar och  miljökonsekvensbeskrivningar. Samhället behöver med olika medel utveckla denna praktik. Behoven ser lite olika ut för miljöbedömningar av planer och program och för mil­ jökonsekvensbeskrivningar av pro­ jekt, främst vad gäller kunskapsför­ sörjningen. Behoven av uppdaterade underlag, tillgång till fackkompetens, med mera sammanfaller dock i stort – varför vi nedan inte gör någon skill­ nad på de olika processerna. Vi listar ett antal aktiviteter som sammantaget kan verka för att den målbild som be­ skrivs inledningsvis kan förverkligas. Syftet med miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar är att främja en hållbar utveckling. Men för att uppnå detta räcker det inte med att kulturmiljöaspekterna eller andra miljöaspekter behandlas på ett ända­ målsenligt sätt i miljöbedömningar och  miljökonsekvensbeskrivningar. Miljöaspekterna måste också ingå i ekonomiska analyser på ett adekvat sätt. I dagens samhällsekonomiska kostnadskalkyler uppträder miljönyt­ ta ofta som en minuspost – miljövin­ ster kan helt enkelt inte räknas hem. Det uppstår därför ett behov av att sätta pris på miljön för att skapa ut­ rymme för miljöoffensiva satsningar. Kompensationsåtgärder som metod att väga in miljöförluster behöver kompletteras med möjligheter att ut­ veckla alternativa lösningar som ryms inom budget. Modeller för att integrera land­ skaps- och miljöfrågorna i samhälls­ ekonomiska analyser behöver ut­ vecklas. Det ingår inte i föreliggande regeringsuppdrag att belysa denna fråga, men den är central för att kul­ turmiljöaspekter inte bara ska beskri­ vas på ett ändamålsenligt sätt i miljö­ bedömningar utan även kunna vägas in i de avgörande besluten. Detta är särskilt angeläget i den övergripande planeringen och inför planeringen av de stora infrastrukturprojekten. Riks­ antikvarieämbetet avser att återkom­ ma i denna fråga. Kulturpolitikens samverkan med andra politikområden är förhållandevis svagt utvecklad. Därmed har inte kulturens potential för olika samhällsområden tagits tillvara och kulturpolitikens samhällsförankring inte utvecklats som önskvärt. … Bland annat bör … utvecklingen av den kulturella dimensionen inom miljöpolitiken för att nå miljökvalitetsmålen uppmärksammas. (Kommittédirektiv 2007:99 till Kulturutredningen.) Helhetssyn på landskapet En hållbar samhällsutveckling för­ utsätter ett tvärsektoriellt arbetssätt och att kulturmiljön i betydelsen hela den av människan påverkade miljön uppmärksammas.  Dagens  praktik snävar in kulturmiljöaspekterna till värdefulla kulturmiljöer och lämnar vardagslandskapet därhän. En för­ klaring är miljöbalkens natur- och kulturmiljöbegrepp och dess fokus på hushållning med områden och inte på kulturmiljön i landskapet som helhet. För att kulturmiljöaspekterna ska kunna behandlas på ett ändamålsen­ ligt sätt i miljöbedömningar och mil­ jökonsekvensbeskrivningar  behövs ett tydligare lagstöd för kulturvärden i landskapet som helhet. Det finns ett indirekt stöd i miljöbalken för 19 Förändringsbehov att arbeta med hela landskapet, men kraven behöver förtydligas. Riksan­ tikvarieämbetet återkommer i denna fråga i samband med vår redovisning av hur landskapskonventionen kan implementeras. Miljöarbetet bör vägledas av ett förhållningssätt till landskapet som helhet. Utifrån ett landskapsperspek­ tiv kan ett sektorsövergripande ar­ betssätt underlättas och kulturmiljön i landskapet lyftas fram. Att diskutera utifrån landskapet som helhet öppnar för allmänhetens medverkan och för att diskutera vilken roll de historiska spåren och platsens kulturhistoria kan spela i en framtid. Det måste tydligt framgå att pla­ neringsprocessen ska baseras på upp­ daterade underlag för att både posi­ tiva och negativa konsekvenser för kulturmiljöns förvaltning och utveck­ ling ska kunna bedömas. Vägledning och stöd för kulturmiljöaspekterna i MKB måste utvecklas för att kultur­ miljöaspekterna ska komma med ti­ digt och på ett relevant sätt. För att kulturmiljöaspekterna ska kunna behandlas på ett ändamålsenligt sätt i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar krävs: • Att landskapskonventionen lag­ regleras genom att en helhetssyn på landskapet integreras i miljö­ balken och övriga lagar som styr markanvändningen. • Att berörda centrala verk får i uppdrag att se över hur til�­ lämpning och stöd kan utvecklas så att kulturmiljön i landskapet som helhet kan tas tillvara och utvecklas. Kulturmiljön berör alla Kulturmiljön har betydelse för många samhällssektorer. Kulturarvet som resurs för samhällets tillväxt och kul­ turmiljöns betydelse för människors hälsa och en god livsmiljö, har inne­ burit en breddning av kulturmiljöar­ betet och fler kulturmiljöaktörer. I kulturminneslagens första para­ graf står att ansvaret för att skydda och vårda vår kulturmiljö delas av alla. Miljömålsarbetet och arbetet för den hållbara utvecklingen bygger på ett utvecklat sektorsansvar för miljön – inklusive kulturmiljön. Men i MKBarbetet hanteras kulturmiljöaspekter­ na oftast enbart som en angelägenhet för den statliga kulturmiljösektorn. Arbetet för en hållbar utveckling förutsätter att ansvaret för miljöns kulturvärden i ökad utsträckning bärs av olika sektorer i samhället. Rege­ringen har därför gett ett antal myndigheter i uppdrag att utveckla sektorsmål för sin verksamhet, mål som utgår från de nationella miljö­ kvalitetsmålen. Uppdraget behöver förnyas och förtydligas så att sektors­ målen även tillgodoser kulturvärdena som de uttrycks i miljökvalitetsmålen. Den förändring som krävs behöver backas upp av tydliga beställningar, utbildningar och kompetensutveck­ ling som svarar mot de nya behoven. Kulturmiljön i miljömålsarbetet behöver lyftas fram tydligare som ett grundläggande värde och en miljö­ aspekt i arbetet för en hållbar utveck­ ling. Regeringens senaste hållbarhets­ skrivelse uppmärksammar till exem­ pel inte kulturmiljöfrågornas roll. Samhällsutvecklingen  behöver vägledas av kunskap om konsekvenser för kulturmiljön i landskapet av olika statliga satsningar. 3G-master, energiskogsodling och vindkraftsatsningen är särskilt tydliga exempel. Metoder behöver utvecklas för hur landskaps­ frågorna kan hanteras i tidiga skeden och på strategisk nivå. Strategiska kulturmiljöfrågor behöver lyftas fram i miljöbedömningar av planer och program – kulturmiljöaspekter som har bäring på förankring, demokrati, hälsa, en god livsmiljö, tillväxt/utveck­ ling och kunskapsuppbyggnad. Detta förutsätter ett sektorövergripande och tvärsektoriellt arbete – vilket i dag inte kommer till stånd av sig själv. Förändringsbehov 20 För att kulturmiljöaspekterna ska kunna behandlas på ett ändamålsenligt sätt i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar krävs: • Att den svenska strategin för hållbar utveckling förtydligas vad gäller kulturmiljöns betydelse som grundläggande värde i miljö­ målsarbetet. • Att centrala myndigheter med sektorsansvar för miljön får i uppdrag att redovisa hur man arbetar med att integrera kultur­ miljöaspekterna i sin verksamhet. • Att miljöbedömningar bör göras av policies och program vars ge­ nomförande innebär stora konse­ kvenser för landskapet. verket och Banverket som har sin egen kvalitetssäkring och utvecklade rutiner. Länsstyrelsen har också en möjlighet att vid samråd om kommu­ nala planer som kräver MKB vara ett stöd för kommunerna. För att kulturmiljöaspekterna ska kunna behandlas på ett ändamålsenligt sätt i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar krävs: • Att länsstyrelsens handläggning av kulturmiljön i samhällsplane­ ringen förstärks. • En löpande fortbildning av läns­ styrelsens MKB-handläggare som bland annat visar på nödvändighe­ ten av ett tvärsektoriellt arbetssätt. Länsstyrelsens nyckelroll Länsstyrelsen är den aktör som kan vara pådrivande för en utvecklad praktik. Länsstyrelsen styr i många fall både målsättning och metod i arbetet och de har en avgörande betydelse för hur kulturmiljöaspekterna hanteras. Det finns en förväntan att länsstyrel­ sen ska kvalitetssäkra MKB-arbetet och inte släppa igenom undermåliga miljökonsekvensbeskrivningar. Beställare och MKB-konsulter förlitar sig på länsstyrelsen som ga­ rant för kvalitet i underlag och arbe­ te. Både konsulter och beställare sö­ ker tydligare kravspecifikationer från länsstyrelsen. Länsstyrelserna är dock osäkra på vilket underlag som kan krävas när det gäller specialiststöd och kunskapsunderlag för kulturmil­ jöaspekterna i landskapet som helhet. För att möta förväntningar och utveckla länsstyrelsens roll krävs en resursförstärkning vad gäller kultur­ miljöfunktionen liksom kontinuerlig fortbildning. Länsstyrelsens mandat och förmåga att kräva uppdaterade underlag som förmedlar kulturmiljö­ aspekterna i landskapet som helhet måste förstärkas. Resurssvaga aktörer har stort behov av stöd från länsstyrelsen till skillnad från myndigheter som Väg­ Kreativ och lärande dialog I diskussionen om vad som samman­ taget främjar en långsiktigt god hus­ hållning ingår att göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga in­ tressen. Arbetet berör många aktörer och kräver därför en målstyrd process med tydliga avsiktsförklaringar eller målbilder, bland annat för kulturmil­ jön i landskapet. För detta krävs en tydligt strukturerad dialog som syftar till att nyttiggöra den kompetens och kunskap som finns. Beställaren behö­ ver specialiststöd för att kunna veta och ange i förfrågningsunderlaget hur kulturmiljöaspekterna bör hanteras. MKB-aktörerna, inklusive kultur­ miljökonsulterna, har liten eller ingen träning på att diskutera och analysera hur kulturmiljön kan vara en resurs för planen eller projektet. Eller tvärt om hur respektive planen eller projek­ tet kan vara resurs för kulturmiljöns bevarande och utveckling. Metodiken att till exempel utveckla målbilder el­ ler bedömningsgrunder för kulturmil­ jön tillämpas ännu inte i någon större utsträckning. Processer och verktyg behöver därför utvecklas. Målet ska vara att integrera olika perspektiv och verka för en kreativ konfrontation mellan olika aktörer. Genom en lä­ rande process och möten mellan olika Satsningarna på miljövänlig energi kommer att förändra landskapet. Svåra avvägningar måste göras mellan olika samhällsintressen. Arbetet underlättas om det finns tydliga målbilder för hur kulturmiljön ska förvaltas. 21 Förändringsbehov kulturer och perspektiv skapas för­ ståelse och engagemang och de miljösmarta lösningarna kan utvecklas. Kvaliteten på samråden är viktiga – om de enbart sker genom remisser och skriftliga yttranden uteblir de värdefulla mötena där kunskaper och synsätt kan brytas och ny kunskap uppstå. Riksantikvarieämbetet  föreslår  att pilotprojekt initieras där ett sektorövergripande arbetssätt prövas och utvecklas. Den arbetsmodell som vuxit fram i bland annat Tanum, Sundsvall och Tåkern-Omberg behöver utvecklas och arbetssättet testas i flera konkreta fall. Ett antal pilotprojekt bör väljas ut i olika delar av landet och av olika karaktär. Projekten bör utgöras av både kommunala planer och komplexa infrastrukturprojekt. Pilotprojekten bör främst kopplas till tidiga planeringsskeden – eftersom det är här som de stora vinsterna kan göras både vad gäller goda lösningar och effektiva planeringsprocesser. Uppdrag bör ges till berörda myndigheter att i samverkan utveckla verktyg och processer. Riksantikvarieämbetet ämnar fortsatt följa och stödja en utveckling av ett sektorövergripande arbetssätt. För att kulturmiljöaspekterna ska kunna behandlas på ett ändamålsenligt sätt i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar krävs: • Att berörda myndigheter har tillgång till egen kulturmiljökompetens. • Att handböcker, vägledningar och stöd utvecklas och goda exempel förmedlas. Kulturmiljökompetensen Analysen av miljöns kvaliteter som resurs eller begränsning för den aktu­ ella förändringen behöver baseras på kunskaper om kulturmiljökvaliteter i området eller i landskapet som hel­ het. I dag nyttjas inte den kulturmil­ jökompetens som finns att tillgå. En genomgång som gjordes av kulturmil­ jöaspekterna i vägplaneringen visade bland annat att MKB-aktörerna nöjer sig med det underlag som de får av länsstyrelsen – fornlämningar, riks­ intressen och skyddade objekt/om­ råden. Konsulterna såg det inte som något problem att detta underlag var­ ken speglar den kunskap som finns på länsstyrelsens kulturmiljöenhet eller landskapets kulturvärden. De stora MKB-konsulterna anser att de besitter tillräcklig kunskap för att hantera kulturmiljöaspekterna i ”nor­ malfallet” – förutom fornlämningarna som tas omhand av andra konsulter. Kulturmiljöfrågorna upplevs inte som tillräckligt angelägna eller svåra för att anlita experthjälp. Länsstyrelsen age­ rar ibland själva som ”konsulter” och tillhandahåller det material man anser borde tas fram. Utan specialiststöd finns en risk att delar av det alldag­ liga landskapet, som lyfts fram i land­ skapskonventionen, uppmärksammas för sent och först när allmänheten blir varse att kulturvärdena kan komma att utplånas. Landskapets vardagliga kultur­ värden är inte alltid på förhand givna. Kunskapen växer fram i dialog mel­ lan professionella och med allmänhe­ ten. I en sådan process är det avgö­ rande med ett expertstöd som kan ta emot och översätta olika kunskaper om kulturmiljön till ett relevant kun­ skapsunderlag för den aktuella plane­ ringen eller projekteringen. Ett effek­ tivt MKB-arbete ställer också stora krav på avgränsning, där det gäller att identifiera de relevanta kulturhis­ toriska frågorna. I de fall verksamhetsutövaren eller konsulten har egen kulturmil­ jökompetens kan de själva tolka det befintliga underlaget och lyfta beho­ vet av ny kunskap i tidiga skeden. Det innebär att krav på resurskrävande omtag i sena skeden kan undvikas. MKB-arbetet utförs vanligen av konsulter på uppdrag av verksam­ hetsutövaren. Det är viktigt att rätt kompetens involveras i MKB-arbetet och att arbetet genomförs integrerat med det övriga planeringsarbetet. I planer och projekt där natur- och kul­ turmiljöfrågan är av betydelse behövs goda kunskaper om landskapets vär­ den och hur de påverkas av föränd­ ringar. Detta krav måste framgå i för­ frågningsunderlaget lika tydligt som kraven för övriga delar av arbetet. Lyft fram kulturmiljöunderlaget För att utveckla kulturmiljöaspek­ terna behövs kulturmiljökompetens under hela planeringsprocessen. Ett samspel och en samverkan mellan olika kompetenser krävs för att för­ medla kulturmiljön i landskapet som helhet och diskutera kulturmiljö­ aspekter som resurs för planen/pro­ jektet. Kulturmiljöexperterna är i dag ofta underkonsulter till MKB-konsul­ terna, vilket innebär att de hamnar i periferin. De kan då inte utveckla och kommunicera sin kunskap i vare sig MKB-arbetet, planeringen, projekte­ Förändringsbehov 22 ringen eller MKB-dokumentet. Kun­ skapen förblir ofta liggande dold i en bilaga och processas inte med dem som ansvarar för planering och pro­ jektering. För infrastrukturåtgärder sträcker sig projekten dessutom över så lång tid att mycket material hinner bli föråldrat. Verksamhetsutövarna  har  en nyckelroll när det gäller tillgången till kulturmiljökompetens i MKB-arbetet. Förfrågningsunderlag och annat upp­ handlingsmaterial anger dock sällan specifika krav för hur kulturmiljön ska hanteras. Bilden kompliceras av att läns­ styrelsen är den part som på samhäl­ lets uppdrag hanterar de arkeologiska undersökningarna enligt kulturmin­ neslagen. Därför uppfattar inte verk­ samhetsutövaren behovet av att själv utveckla ett aktivt förhållningssätt vi­ savi kulturmiljöaspekterna för planen/ projektet i de tidiga skedena. Kultur­ miljöfrågan blir statens ansvar och ett särintresse. Gränsöverskridande utbildning För att kulturmiljön ska kunna han­ teras som en resurs i utvecklingen av ett hållbart samhälle krävs dels dju­ pare förståelse för humanistiska vär­ den hos tekniker och planerare, dels bättre kunskaper om planeringens vill­ kor hos  kulturmiljövårdare.  Grund­ utbildningarna behöver därför ut­ vecklas. De humanistiska utbildning­ arna måste kompletteras med kurser i planering, och de tekniska och natur­ vetenskapliga  grundutbildningarna med humanistisk och historisk kunskap. För samtliga behövs bättre kunskaper i kommunikation. MKB-utbildningarna som nu bedrivs vid ett 20-tal lärosäten måste baseras på det breda miljöbegrep­ pet och en helhetssyn på landskapet. I dag ingår kulturmiljön i landskapet enbart i några få av dessa utbildningar. I Riksantikvarieämbetets omvärldsana­ lys för 2007 poängteras behovet av att bredda och fördjupa den antikvariska kompetens och ge ökad kulturarvskun­ skap hos andra yrkesgrupper. Inför varje omvandling av en miljö behöver man veta vilka kulturmiljökvaliteter som inte bör byggas bort, kvaliteter som både kan vara knutna till platsens kulturhistoriska särart och dess naturförutsättningar. 23 Förändringsbehov För att kulturmiljöaspekterna ska kunna behandlas på ett ändamålsenligt sätt i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar krävs: • Att alla MKB-processer där kul­ turmiljön är en viktig fråga har tillgång till kulturmiljöexpertis i plan- eller projektgruppen. • Att MKB-samordnare certifieras och utbildas i metoder för delaktighet. • Att miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar ingår i alla planerings- och miljöutbildningar och att kulturmiljöperspektivet stärks i dessa MKB-utbildningar. Utveckla kunskapsunderlagen Länsstyrelsen ska tillhandahålla be­ fintligt kulturmiljöunderlag. Det un­ derlag som finns redovisar värdefulla objekt/områden som har ett skydd eller omfattas av särskilda hushåll­ ningsbestämmelser, till exempel riks­ intressen och fornlämningar. Kultur­ miljöunderlaget fokuserar på att av­ gränsa och hävda värdefulla områden som inte bör påverkas. Det begränsas därför ofta till de lagligt skyddade och expertstyrda kulturmiljöaspekterna. Ett mer demokratiskt förankrat kun­ skapsunderlag behövs för att uppfylla kraven på hållbar utveckling. Befintliga kunskapsunderlag är föråldrade. Vägverket och Banverket uppfattar de kulturmiljöunderlag som tillhandahålls av länsstyrelsen som fläckvisa och att de inte speglar da­ gens syn på kulturmiljöns värden. En projektledare kan därför utan minsta tvekan säga att ”här finns ingen kul­ turmiljö”. En god hushållning med vår kulturmiljö kan inte baseras på underlag från 1970-talet. Befintliga underlag måste uppdateras. Lämpliga underlag för övergripande planerings­ nivåer saknas helt. Förstudier och tidiga samråd grundas ofta på sådana undermå­ liga underlag, vilket i komplexa pla­ neringssituationer kan leda till att knäckfrågor inte uppmärksammas i tid. Detta förlänger och fördyrar pla­ neringsprocessen. Planerings- och beslutsprocesser­ na skulle underlättas om ett översikt­ ligt kunskapsunderlag fanns tillgäng­ ligt. Översiktliga karaktärsbeskrivningar av kulturmiljön i landskapet som helhet behövs för att kunna diskutera miljöanpassade lösningar och om eller hur planering och pro­ jekt kan samverka med kulturmiljön i landskapet. Planerade förändringar av landskapet behöver kunna disku­ teras inte bara utifrån frågan om på­ taglig skada på värdefulla kulturmil­ jöer (hushållning) utan även utifrån frågan om påtaglig förbättring avse­ ende fortsatt bruk och förnyelse av kulturmiljön (hållbar utveckling). Det är också viktigt att få en helhetsbild av landskapet för att kunna sätta in särskilt värdefulla kulturmiljöer och objekt i sitt sammanhang. Landskaps­ karaktär behandlas i dag enbart som landskapbild, tidsdjupet och berättel­ serna saknas. Samordna underlag och processer Att fornlämningarna hanteras genom kulturminneslagen har fått till följd att de inte integreras i de tidiga skede­ nas beskrivningar, analyser och plane­ ringsunderlag som beskriver landska­ pet som helhet. I normalfallet beskrivs det förhistoriska och det mer sentida kulturlandskapen i helt olika under­ lag och processer. Fornlämningarna hamnar ofta i fokus eftersom de kan innebära en kostnad. Deras hantering behöver förtydligas som ett led i att utveckla en helhetssyn både på land­ skapet och på kulturmiljön. Samspe­ let mellan miljöbalken och kulturmin­ neslagen behöver utvecklas. Krav på kunskapsunderlag i tidiga skeden bör bygga på miljöbalkens bestämmelser och även inbegripa fornlämningarna. I tidiga skeden i planeringspro­ cessen bör det förhistoriska landska­ pet, det bosättnings- och anläggnings­ mönster som fornlämningar och kul­ turlämningar bildar, integreras i den Förändringsbehov 24 översiktliga karaktärsanalysen. Först i senare skeden är det nödvändigt att – med rättsverkan – kunna fastställa fornlämningsförekomsten för att klar­ göra exploatörens kostnadsansvar in­ för beslut om eventuell borttagning av fornlämningar. I komplicerade ärenden eller särskilt känsliga miljöer har bredare kulturmiljöbeskrivningar, översiktliga karaktärsbeskrivningar av kultur­ miljön i landskapet börjat utvecklas. Fornlämningarna ingår där som en naturlig del i landskapets tidsdjup. De goda erfarenheterna från dessa pro­ jekt har lett till ett ökat intresse för detta arbetssätt. En väl genomförd kulturmiljöbeskrivning har visat sig kunna underlätta både MKB-proces­ sen och projektutvecklingen. En aktuell översiktlig karaktärs­ beskrivning av landskapet som helhet bör utvecklas som ett redskap för sam­ verkan mellan olika aktörer och för att utveckla allmän delaktighet i kunskaps­ utveckling och värdebildning. Det är viktigt att områdets historia behandlas, från förhistoria ända fram till vår tid. Befintliga underlag är inte an­ passade till MKB-arbetet utan måste alltid tolkas och bearbetas. Detta är verksamhetsutövarens  ansvar  och kräver tillgång till kulturmiljöexper­ tis, vilket diskuterats ovan. För att kulturmiljöaspekterna ska kunna behandlas på ett ändamålsenligt sätt i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar krävs: • Att metoder för beskrivningar av landskapet som helhet utvecklas och bygger på lokal delaktighet och tillvaratagande av lokal kun­ skap i planeringen. • Att länsstyrelsen får i uppdrag att tillsammans med länets kommu­ ner utveckla kommunala karak­ tärsbeskrivningar av landskapet som helhet. • Att beställaren av MKB-underlag inte separerar det förhistoriska och mer sentida kulturlandskapet i olika underlag och processer i tidiga skeden. Riksantikvarieämbetet föreslår en flerårig satsning för att ta fram ett kunskapsunderlag som förtydligar kulturoch naturmiljöaspekterna i landskapet som helhet och som lägger en grund för en samsyn i miljöarbetet. En aktuell och översiktlig karaktärsbeskrivning av landskapet som helhet behövs som underlag för miljömålsarbetet, för kommunal planering och för regional utveckling – och som underlag för miljöbedömningar av andra planer och program. Metoder för beskrivningar av landskapet som helhet behöver utvecklas, metoder som innebär ökad delaktighet och tillvaratagande av lokal kunskap i planeringen. Riksantikvarieämbetet ämnar att, i samverkan med andra aktörer, ta initiativ till ett förstärkt stöd och vägledning till länsstyrelser och kommuner. En karaktärsbeskrivning av landskapet som helhet ska behandla områdets hela historia från forntiden ända fram till vår tid. 25 Förändringsbehov Förändring ger konsekvenser Kunskapen om sambanden mellan kulturmiljö och samhällsutveckling liksom hur olika förändringar inver­ kar på kulturarvets bevarande och bruk behöver bli bättre. Energi- och klimatpolitiken kommer sannolikt att medföra stora landskapsförändringar. Den höga förändringstakten i stads­ landskapen och tätortsnära landsbygd måste kunna vägledas av kunskap om konsekvenser för hälsan och miljön, för att beslutsfattarna ska kunna göra upplysta val. Det måste gå att förut­ säga konsekvenserna av att något för­ svinner och att något annat kommer i stället – vad som blir bättre och vad som blir sämre. En vanlig slutsats i miljökonsekvens­ beskrivningar är att en förändring kommer att påverka en utpekad vär­ defull kulturmiljö utan att utveckla vad detta kan innebära för kulturmil­ jön som helhet eller för dess olika de­ lar. För att ge ledning för kommande beslut måste konsekvensbeskrivning­ arna vara tydligare och möjliga att följa upp och dra lärdom av. I Riksantikvarieämbetets kommande fördjupade utvärdering av miljömåls­ arbetet kommer bland annat frågorna om indikatorer för förändringar i kul­ turmiljön att diskuteras. Dessa frågor utvecklas därför inte vidare i detta sammanhang. För att kulturmiljöaspekterna ska kunna behandlas på ett ändamålsenligt sätt i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar krävs: • Att centrala myndigheter med sektorsforskningsansvar stimule­ ras till fler tvärsektoriella forsk­ nings- och utvecklingsprojekt kring kulturmiljön i landskapet. Riksantikvarieämbetet  föreslår  att forskningen bör förstärkas för att utveckla kunskap och förhållningssätt om genomgripande eller storskaliga förändringar i landskapet. Universitet och högskolor bör stimuleras till tvärsektoriella forskningsprojekt kring kulturmiljöns förändringar.  Riksantikvarieämbetet ämnar ta initiativ till seminarier för att utveckla frågeställningar och samverkan mellan olika forskarmiljöer. Vi avser även att utveckla vår samverkan med olika forskningsråd och andra centrala verk med särskilda forskningsmedel. Karaktärsbeskrivningar av landskapet som helhet bör byggas både på expertkunskaper, lokal delaktighet och lokala kunskaper. Förändringsbehov 26 Figur 2. Kunskapsunderlag för världsarvet i Tanum som visar landskapets tidsdjup. Viktiga kulturhistoriska samband lyfts fram som till exempel sambanden mellan hällristningar, boplatser, rösen och den forntida strandlinjen, liksom viktiga strukturer som vägnät, vattendrag och bebyggelsemönster. 27 Förändringsbehov Bilagor Lagregler Miljöbedömningar  och  miljökon­ sekvensbeskrivningar (MKB) är red­ skap i arbetet för en god livsmiljö och en långsiktigt hållbar utveckling. Krav på MKB som beslutsunderlag har stegvis integrerats i svensk lag­ stiftning. 1987 infördes krav på mil­ jökonsekvensbeskrivningar i väglagen och 1991 kom bestämmelser om MKB i Naturresurslagen. Bestämmelserna utvecklades ytterligare i miljöbalken 1999. Krav på miljöbedömningar för planer och program infördes i miljö­ balken 2004. Bestämmelserna om mil­ jöbedömningar och miljökonsekvens­ beskrivningar finns i miljöbalkens 6:­e kapitel och är Sveriges tolkning av EG-direktivet 85/337 om miljö­ konsekvensbeskrivningar för projekt och EG-direktivet 2001/42 om miljö­ bedömningar av planer och program. Bestämmelser om MKB finns även i plan- och bygglagen och i olika lagar som styr förändrad markanvändning som till exempel väglagen, lagen om byggande av järnväg och ellagen. Nedan sammanfattas några centra­ la bestämmelser för kulturmiljöaspek­ ternas behandling i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar. • Den biologiska mångfalden bevaras. • Mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från eko­ logisk, social, kulturell och sam­ hällsekonomisk synpunkt långsik­ tigt god hushållning tryggas. • Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främ­ jas så att ett kretslopp uppnås. (MB 1 kap. 1 §.) Miljöbedömningar av planer och program Miljöbalken (1998:808) God hushållning Statliga och kommunala myndigheter ska göra en miljöbedömning om en plan eller ett program som krävs i lag eller annan författning och som kan antas medföra betydande miljöpåver­ kan, upprättas eller ändras. Syftet är att integrera miljöaspekter i planen eller programmet så att en hållbar ut­ veckling främjas. (6 kap. 11 §.) Inom ramen för miljöbedömning­ en ska en miljökonsekvensbeskriv­ ning upprättas där den betydande miljöpåverkan identifieras, beskrivs och bedöms och rimliga alternativ identifieras. (6 kap. 12 §.) Miljöbedömningen,  miljökon­ sekvensbeskrivningen och synpunk­ terna från samråd ska beaktas innan planen eller programmet antas. (6 kap. 16 §.) … innehållet i en MKB för planer och program Bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kom­ mande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan ut­ veckling bygger på insikten att natu­ ren har ett skyddsvärde och att män­ niskans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Miljöbalken ska tillämpas så att: • Människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägen­ heter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan. • Värdefulla natur- och kultur­ miljöer skyddas och vårdas. MKB ska enligt 6 kap. 12 § innehålla: • Sammanfattning av planens eller programmets innehåll. • Beskrivning av miljöförhållande­ na på platsen och den sannolika utvecklingen om planen eller pro­ grammet inte genomförs. • Beskrivning av de miljöförhål­ landen som kommer att påverkas betydligt. • Beskrivning av miljöproblem re­ laterade till områden av särskild betydelse för miljön. • Beskrivning av hur relevanta miljömål och andra miljöhänsyn beaktats. 28 • Beskrivning av den betydande miljöpåverkan som kan uppkom­ ma avseende biologisk mångfald, befolkning, människors hälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, landskap, bebyggelse, forn- och kulturlämningar och annat kulturarv samt det inbördes förhållandet mellan dessa miljö­ aspekter. • Beskrivning av skadeförebyg­ gande åtgärder. • Sammanfattande redogörelse med bland annat val av alternativ. • Redogörelse för åtgärder för upp­ följning och övervakning. • Icke-teknisk sammanfattning. Uppgifterna i MKB ska enligt 6 kap. 13 § vara rimliga med hänsyn till: • bedömningsmetoder och aktuell kunskap • planens eller programmets inne­ håll och detaljeringsgrad • allmänhetens intresse • om frågorna kan bedömas bättre i andra prövningssammanhang. … samråd … uppföljning MKB ska enligt 6 kap. 12 § bland an­ nat innehålla en redogörelse för åtgär­ der för uppföljning och övervakning. När planen eller programmet antagits ska beslutande myndighet skaffa sig kunskap om den betydande miljöpå­ verkan som genomförandet faktiskt medför 6 kap. 18 §. Miljökonsekvensbedömningar av verksamheter och åtgärder (projekt) En miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i ansökan om tillstånd att anläg­ ga, driva eller ändra miljöfarlig verk­ samhet, vattenverksamhet, jordbruk eller annan verksamhet. Syftet är att möjliggöra en samlad bedömning av effekterna på människors hälsa och miljön. (6 kap. 1§.) En MKB för projekt ska tas fram och bekostas av verksamhetsutöva­ ren. (6 kap. 10 §.) … innehåll Myndigheten eller kommunen ska samråda med berörda kommuner och länsstyrelser och ev. berörda centrala myndigheter. (6 kap. 13 §.) MKB och planen eller program­ met ska göras tillgängligt för berörda myndigheter och allmänheten som ska kunna yttra sig. (6 kap. 14 §.) … redovisningskrav En MKB för verksamheter och åtgärder ska identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som det plane­ rade projektet kan medföra dels på människor, djur, mark, vatten, växter, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vat­ ten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. (MB 6kap 3§.) … samråd När planen eller programmet antagits ska enligt 6 kap. 16 § redovisas: • hur miljöaspekterna integrerats • hur MKB och synpunkter från samråd beaktats • skälet till varför det valda alterna­ tivet antagits • åtgärder som ska vidtas för upp­ följning och övervakning. Den som avser att bedriva sådan verk­ samhet som kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet enligt miljöbalken, ska samråda med länsstyrelsen, tillstånds­ myndigheten eller enskilda som kan antas bli berörda. Om verksamheten enligt länsstyrelsen kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska samråd ske även med berörda statliga myndig­ heter, kommuner, organisationer och allmänheten. (6 kap. 4 §.) Samrådet ska genomföras i god tid och i behövlig omfattning. Projektets lokalisering, utformning, omfattning och miljöpåverkan samt miljökon­ sekvensbeskrivningens innehåll och ut­ formning ska beskrivas. (6 kap. 4 §.) 29 Länsstyrelsen ska under samrådet pröva om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. (6 kap. 5 §.) Ansökan och MKB ska hållas till­ gängliga för allmänheten som ska be­ redas tillfälle att yttra sig. (6 kap. 8 §.) … redovisningskrav Planer och planeringsunderlag En MKB ska med hänsyn till projektets art innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet. (6 kap. 7 §.) Om betydande miljöpåverkan förvän­ tas ska MKB innehålla: • Beskrivning av projektets loka­ lisering, utformning och omfatt­ ning. • Beskrivning av planerade skade­ förebyggande åtgärder. • Uppgifter som krävs för att påvi­ sa och bedöma den huvudsakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark, vatten och andra resurser. • Redovisning av alternativa platser och utformningar, val av alter­ nativ. • En beskrivning av konsekvenser­ na om projektet inte genomförs. • Icke-teknisk sammanfattning. … kvalitetssäkring Varje myndighet som ska tillämpa miljöbalken ska se till att sådana pla­ ner enligt PBL och sådant planerings­ underlag för att belysa frågor om hus­ hållning med mark och vatten finns tillgängliga. (MB 6 kap. 19 §.) Länsstyrelsen ska ställa samman utredningar, program och annat pla­ neringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vat­ ten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter samt åt den som är skyl­ dig att upprätta en miljökonsekvens­ beskrivning. MB (6 kap. 20 §.) Allmänna hänsynsregler Den som avser att vidta en åtgärd ska: • Skaffa sig den kunskap som be­ hövs med hänsyn till verksamhe­ tens eller åtgärdens art och om­ fattning för att skydda männis­ kors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. (MB 2 kap 2 §.) • Utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. (2 kap 3 §.) • Välja en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. (MB 2 kap 6 §.) Områdesskydd Länsstyrelsen får inom ramen för samrådsförfarandet ställa krav på an­ dra jämförbara sätt att redovisa alter­ nativ. (6 kap. 7 §.) Länsstyrelsen ska under samrådet verka för att miljökonsekvensbeskriv­ ningen får den inriktning och omfatt­ ning som behövs för tillståndspröv­ ningen. (6 kap. 5 §.) Beslutsmyndigheten ska genom ett särskilt beslut ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen upp­ fyller kraven enligt MB 6 kap. … uppföljning I 6 kap. finns inga särskilda regler för uppföljning av MKB för projekt. • Områden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras kulturvärden ska så långt möjligt skyddas och områden av riksintresse – utpekade av statliga myndigheter – ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. (MB 3 kap. 6 §.) • För att bevara värdefulla kultur­ präglade landskap eller naturmil­ 30 jöer kan mark- eller vattenområ­ den förklaras som kulturreservat eller naturreservat. (MB 7 kap. § 4 och § 9.) • Nationalparker syftar till att bevara större sammanhängande områden av en viss landskapstyp i sitt naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. (MB 7 kap 2 §.) Ansvaret för kulturmiljön Det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö. Ansvaret för detta delas av alla. Såväl enskilda som myndigheter ska visa hänsyn och aktsamhet mot kultur­ miljön. Den som planerar eller utför ett arbete ska se till att skador på kul­ turmiljön såvitt möjligt undviks eller begränsas. (KML 1 kap. 1 §.) Byggnadsminnen Förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar Verksamheter enligt bilaga 1 antas alltid medföra betydande miljöpåver­ kan. För annan verksamhet eller åt­ gärd anges i bilaga 2 kriterier till stöd för länsstyrelsens bedömning av om projektet kan antas medföra en bety­ dande miljöpåverkan. Särskild upp­ märksamhet ska då bland annat tas till miljöns känslighet i kulturreservat och historiskt, kulturellt eller arkeo­ logiskt betydelsefulla områden. En byggnad som är synnerligen märk­ lig genom sitt kulturhistoriska värde eller som ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt bebyggelseom­ råde får förklaras för byggnadsminne av länsstyrelsen. Bestämmelserna om byggnadsminnen får också tillämpas på park, trädgård eller annan anlägg­ ning av kulturhistoriskt värde. (KML 3 kap 1.) Fornlämningar Plan och bygglag (1987:10) Miljöbedömningar för planer och program Vid upprättandet av en översiktsplan ska också bestämmelserna i MB 6 kap. 11–18 och 22 § tillämpas om planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan. (PBL 4 kap. 2a §.) När detaljplanen upprättas ska bestämmelserna i MB 6 kap. 11–18 och 22 § tillämpas om planen kan antas medföra betydande miljöpåver­ kan. (PBL 5 kap. 18 §.) Statliga och kommunala myndig­ heter ska sträva efter att samordna arbetet med de bedömningar och beskrivningar som görs enligt MB 6 kap. 22 §. Fasta fornlämningar inklusive forn­ lämningsområdet har ett generellt skydd. (KML 2 kap. § 1–2.) Det är förbjudet att utan tillstånd, rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller skada en fast fornläm­ ning. En verksamhetsutövare är skyl­ dig att ta reda på om ett företag berör någon fast fornlämning. Förordning (1988:1221) om statliga byggnadsminnen, m.m. En byggnad som tillhör staten får för­ klaras för statligt byggnadsminne, om den är synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde eller ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt bebyggelseområde. (1 §.) En fastighet som ägs av staten och som representerar en viktig del av det nationella kulturarvet eller annars är av stort kulturhistoriskt värde skall förvaltas så att det kulturhistoriska värdet inte minskar. (26 §.) Lag (1988:950) om kulturminnen m.m. I kulturminneslagen finns bestämmel­ ser om ortsnamn, fornminnen, bygg­ nadsminnen, kyrkliga kulturminnen samt om utförsel och återlämnande av kulturföremål. 31 Nationella miljökvalitetsmålen God hushållning Begrepp Kulturmiljö Med kulturmiljö menas den av män­ niskan påverkade fysiska miljön som vittnar om historiska och geografiska sammanhang. Kulturmiljön är en vik­ tig del av kulturarvet. Karaktäristiska  bebyggelsemönster och odlingslandskap ska upprätthål­ las, kulturmiljövärden och sociala värden i skogen värnas liksom kultur­ upplevelser vid sjöar och vattendrag, strukturer och funktionssamband av betydelse för den byggda miljöns his­ toriska identitet, karaktär och este­ tiska uttryck ska respekteras, tas till­ vara och utvecklas. (Prop. 97/98:145 Svenska miljömål.) Ansvaret för kulturmiljön Kulturarv Med kulturarv avses såväl materiella som immateriella uttryck. Det omfat­ tar traditioner, idéer och värden som vi medvetet eller omedvetet övertar från tidigare generationer. Vad som betrak­ tas som kulturarv förändras över tiden och är ett uttryck för samhällets skif­ tande värderingar. De myndigheter som föreslås ha ett särskilt sektorsansvar när det gäl­ ler ekologiskt hållbar utveckling ska integrera miljöhänsyn och resurshus­ hållning i statlig verksamhet. (Prop. 1997/98:145 Svenska miljömål.) Kulturmiljövärde Bedömning av vad som är att betrak­ ta som kulturmiljövärde är främst beroende av syftet med värderingen men även vilka som deltagit i proces­ sen. Värdet är i hög grad avhängigt kunskapen om, intresset för och an­ vändningen av de kulturhistoriska miljöerna. Grovt kan man sortera in värdena i tre huvudgrupper: Kunskapsvärde Med kunskapsvärde avses kulturmil­ jöers informationsinnehåll. Landskap, miljöer och enskilda lämningar är en viktig kunskapsbank som berättar om historisk utveckling och livsvillkor i äldre tider. De är även dokument över funktionella och sociala samband, människans förhållande till naturen, riter och trosföreställningar. Upplevelsevärde Kulturmiljön är källa till upplevelser av olika slag beroende på perspektiv och kunskap. Upplevelsevärdet inbe­ griper visuella, symboliska och identitetsskapande värden. Det kan exem­ pelvis handla om känslor av igenkän­ nande, tillhörighet, skönhet, motvilja eller avståndstagande. 32 Bruksvärde Med bruksvärde menas hur ett områ­ de eller en plats används i dag och hur platsen kan utvecklas i framtiden. Kul­ turmiljön representerar stora samhälls­ investeringar i form av bebyggelse eller åkermark och den ingår som en förut­ sättning för att kunna bo och verka på en plats. Till bruksvärde hör även hur ett område kan användas som besöks­ mål eller för friluftsliv. Källa: Nordiska ministerrådet/TemaNord 2000/17. raktär och värden inte förstörs utan stärks och utvecklas. Det betyder att landskapets eller platsens värden och förutsättningar tidigt i processen ska beskrivas samlat och inte uppdelat i olika intresseområden. Målbilder Att formulera mål i olika projekt är ett redskap för att åstadkomma goda lösningar och en hjälp att bedöma konsekvenser. Målbilderna är uttolk­ ningar av planens eller projektets för­ utsättningar att samverka med kultur- och naturmiljön i landskapet. Det är viktigt att målen utgår från landskapet som förutsättning och fångar in den kulturhistoriska frågan. Kulturmiljökvalitet Materiella och immateriella företeel­ ser som ger uttryck för platsers kul­ turhistoriska karaktär och särart. Kulturhistoriska frågan Avgränsningen av den kulturhistoriska frågan handlar om att identifiera den eller de frågor som är av betydelse för en långsiktigt hållbar utveckling av kulturmiljön i området eller på plat­ sen. Frågan är vad som krävs för att tidsdimensionen i landskapet eller på platsen fortsatt ska kunna avläsas och upplevas och att kulturmiljön fortsatt ska kunna brukas. Förändringens art och landskapets eller platsens karaktär avgör hur avgränsningen ska göras. Landskap Landskap är ett område sådant som det uppfattas av människor och vars karaktär är resultatet av påverkan av och samspel mellan naturliga och/el­ ler mänskliga faktorer. Källa: Europa­ rådet, Landskapskonventionen. Landskapet som förutsättning Landskapets naturliga förutsättning­ ar, funktion och samlade värden bör tas tillvara i samhällsutvecklingen. Det innebär att landskapets eller plat­ sens karaktär ska ses som en utgångs­ punkt för en planerad förändring el­ ler nytillskott. Planen, programmet eller projektet ska integreras eller inpassas i landskapet, så att dess ka­ 33 Källor Lagar och förordningar - Miljöbalken (1998:808) - Förordning (1998:905) om miljö­ konsekvensbeskrivningar - Lag (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML) - Plan och bygglag (1987:10) Regeringens propositioner, skrivelser och direktiv - Kulturvärden och MKB. Målsätt­ ning och vägledning för miljökon­ sekvensbeskrivningar, 1997. Övrigt - 1987/88:104 Kulturmiljövård - 1998/99:114 Kulturarv – kultur­ miljöer och kulturföremål - 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier - 2001/02:172 Nationell strategi för hållbar utveckling - 2007:99 Kommittédirektiv till kul­ turutredningen Handböcker och vägledningar om MKB - Miljökonsekvensbeskrivning inom vägsektorn (Vägverket 2007). - Miljöuppföljning av väg- och järnvägsprojekt (Remissutgåva 20070208, BV, VV). - Att lära om MKB (MKB-centrum 2007). - Miljöbedömningar för planer och program enligt plan- och bygglagen – en vägledning (Boverket 2006). - Miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken (Naturvårdsverket, Remissmaterial 2006). - Miljöbedömning av planer och program enligt miljöbalken. Hand­ bok med allmänna råd (Natur­ vårdsverket, Remissversion 2006). - Karaktärsanalys av landskap, (re­ missversion) (Vägverket 2005). - Kulturmiljöet i miljökonsekvensvurderingen – Et idehefte om håndtering av kulturmiljötemaet (Nordiska ministerrådet 2000:17). Riksantikvarieämbetets rapporter - För framtidens kulturarvsarbete – Riksantikvarieämbetets om­ världsanalys, 2006. - Riksantikvarieämbetets miljömåls­ strategi, 2005. - Kulturmiljöns hantering i MKBprocessen – delrapport från projek­ tet MKB med kulturvärde, 2003:5. - MKB med kulturvärde – slutrap­ port från projektet MKB med kul­ turvärde, 2004:10, 2004. - Kulturmiljöfrågan i MKB – pro­ cessen och kompetensbehovet (J. Kofoed, K. Lisitzin, S. Lundström, SLU 2002). - Kulturvärden i MKB för detaljplan – praxis, kvalitet, diskussion (Anna Krus 2002). - Strukturella förändringars påver­ kan på kulturmiljön (Krister Ols­ son KTH 2004). - MKB och kulturmiljön (Sweco FFNS 2006). - Kulturarvets behandling i MKB för detaljplan (Thyréns 2006). - Arbetet med kulturmiljö behöver utvecklas (Hans Antonsson VTI 2001). - Landskap i fokus (Bengt Schibbye, Ylva Pålstam 2001). - Analys av tillämpningen av Mål och Mått för Natur och Kulturmil­ jövärden i transportsystemet (Katri Lisitzin, Magnus Ljung SLU 2003). - MKB och fornlämningar (UV/ arbets­material 2007). - MKB i praktiken (arbetsmaterial KMV-forum 2007). - Arkeologi i vägprocessen. Ett pilotprojekt i Skåne för bättre pla­ neringsunderlag (Länsstyrelsen i Skåne och Vägverket Region Skåne 2007). - Styrning av markanvändning och miljö (Lars Emmelin BTH, Peggy Lerman Lagtolken AB 2006). - Samverkan mellan Riksantikvarie­ ämbetet och Vägverket, Pilotpro­ jekt E4 Sundsvall (Arbetsrapport maj 2007). - Dealing with the cultural heritage aspect of environmental impact assessment in Europe. Impact as­ sessment and Project Appraisal, Volume 22. (Bond A et al. 2004). - Managing Change, Sustainable Approaches to the Conservation of the Built Environment. Cultural Landscape, Sustainability and Living with Change? (Graham Fairclough 2003). 34 Referensgrupp Följande referensgrupp har varit knuten till arbetet: Anna Hed-Jakobsson, Arkeologikonsult Malin Andersson, Banverket Väst Rolf Karlsson, Länsstyrelsen Västmanland Mats Riddersporre, Malmö museer Josefin Kofoed Schröder, MKB-centrum Egon Enocksson, Naturvårdsverket Eva-Lisa Anderson, Ramböll Ulrika Sundgren, Vägverket Region Mitt Projektgrupp Följande projektgrupp har varit knuten till arbetet: (samtliga Riksantikvarieämbetet) Karin Schibbye (projektledare) Michael Frisk Birgitta Sander Ann-Mari Westerlind 35 Riksantikvarieämbetet har funnit att det framför allt är tillämpningen och inte regelverken som utgör hinder för ett effektivt och ändamålsenligt kulturmiljöarbete i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar. Samhället behöver med olika medel främja utvecklingen av en ändamålsenlig praktik. Riksantikvarieämbetet vill tillsammans med berörda aktörer utveckla: • • • • • • • kulturmiljödimensionen i landskapet som helhet sektorsansvaret för kulturmiljön länsstyrelsens roll som kvalitetsgranskare metoder för samråd och dialog specialiststöd under hela planeringsprocessen kunskapsunderlagen för kulturmiljön i landskapet uppföljningen av konsekvenser för kulturmiljön.