Nya bygg adsmi e E utvärderi g om lä sstyrelser as förutsätt i gar att bilda ya bygg adsmi e Rapport frå Riksa tikvarieämbetet Riksa tikvarieämbetet Box 5405 114 84 Stockholm Tel 08-5191 80 00 www.raa.se registrator@raa.se Riksa tikvarieämbetet 2017 Nya bygg adsmi e . E utvärderi g om lä sstyrelser as förutsätt i gar att bilda ya bygg adsmi e Omslagsbilder: Ham kra ar a i Ör sköldsvik, foto Göra Om ell, Ör sköldsviks museum & ko sthall. Nora församli gshem, foto Max Plu ger, Ti a Wik Arkitekter. Örebro rådhus, lä sstyrelse Örebro. Kårhuset KTH, foto Cathri e Mella der Backma . Upphovsrätt, där i get a at a ges, e ligt Creative Commo s lice s CC BY. Villkor på http://creativecommo s.org/lice ses/by/2.5/se 2Nya bygg adsmi e I ehåll Sammanfattn ng ....................................................................................... 3 1 Inledn ng ................................................................................................ 5 1.1 Bakgru d och motiv ............................................................................. 5 1.2 Problemi dikatio och syfte ................................................................. 5 1.3 Frågeställ i g....................................................................................... 6 1.4 Bestämmelser om bilda de av bygg adsmi e ................................ 7 1.5 Bedöm i gsgru der ............................................................................. 9 1.7 Metod och material .............................................................................. 9 1.8 Avgrä s i gar .................................................................................... 11 1.9 Dispositio .......................................................................................... 11 2 Nya byggnadsm nnen – vem väcker fråga? ..................................... 12 2.1 Kombi atio av avslagsorsaker motiverar lä sstyrelser as beslut ... 12 2.2 Hur väcks fråga och hur ha teras de ? ........................................... 14 2.3 Prioriteri g .......................................................................................... 15 3 Bedömn ng av kulturh stor ska värden ............................................ 16 3.1 Lågt kulturhistoriskt värde - va ligaste avslagsorsake .................... 16 3.2 Stöd och metoder för kulturhistorisk värderi g .................................. 16 3.3 Hä vis i g till a a skyddsform ...................................................... 17 4 Kunskapsunderlag, strateg er och representat v tet ...................... 18 4.1 Ku skapsu derlag är ce trala ........................................................... 18 4.2 Strategi eller i te? .............................................................................. 19 4.3 Regio al eller atio ell represe tativitet ............................................ 20 5 Skyddsbestämmelser och samrådsprocess .................................... 23 5.1 Mötet med fastighetsägare – ku skap och pedagogik .................... 23 5.2 Utform i g av bestämmelser a är avgöra de ................................... 23 5.3 Skydd i strid med fastighetsägare .................................................... 24 6 KMV-anslagets betydelse för nya byggnadsm nnen ...................... 26 6.1 Bidrag och ersätt i gar – ödvä diga i citame t ............................. 26 6.2 Lä sstyrelser as ha teri g av a slaget ............................................ 27 7 Slutsatser och rekommendat oner .................................................... 30 7.1 Rätte att väcka fråga ........................................................................ 30 7.2 Kulturhistoriskt värde viktas mot a dra a språk ................................ 31 7.3 Daterat ku skapsu derlag försvårar strategiskt urval ....................... 32 7.4 Ett riksi tressa t urval ........................................................................ 33 7.5 Skyddsbestämmelser kräver tid och pedagogik ................................ 33 7.6 Och vad får jag för det här då? .......................................................... 34 Referenser .............................................................................................. 36 B laga 1 ................................................................................................... 38 B laga 2 ................................................................................................... 39 3Nya bygg adsmi e Samma fatt i g Syftet ed följande utvärdering är att beskriva och förstå orsakerna till att antalet byggnads innesförklaringar fluktuerat över tid och inskat under de två senaste decennierna. Utvärderingen har därför granskat länsstyrelsernas tillä pning av de bestä elser so rör processen för bildandet av byggnads innen i enlighet ed 3 kap. kultur iljölagen (1988:950), KML. Den har tagit sin utgångspunkt i hur länsstyrelserna bedö er kulturhistoriskt värde, urval och representativitet sa t hur de hanterar skyddsbestä elser, sa råd och ekono iska förutsättningar. Nedan följer de est centrala slutsatserna. Sa anfattningsvis kan Riksantikvarieä betet (RAÄ) konstatera att syste et för bildande av byggnads innen i stort fungerar i enlighet ed lagstiftningen. Länsstyrelserna upplever dock att lagen är svår att tillä pa och öjligheten att byggnads innesförklara används i varierande grad. Utvärderingen visar att externt initierade byggnads innesfrågor, från all änheten och andra aktörer, helt do inerar länsstyrelsernas arbete ed byggnads innesförklaringar. Ingen av de intervjuade länsstyrelserna prioriterar att själva initiera och driva ärenden o nya byggnads innen. Konsekvensen av länsstyrelsernas reaktiva förhållningssätt blir att arbetet ed bildande av nya byggnads innen inte drivs utifrån strategiska ställningstaganden avseende urvalet. Utvärderingen visar vidare att prövningen av det kulturhistoriska värdet, vilket utgör lagens grund för en byggnads innesförklaring, inte alltid tydliggörs eller o nä ns i besluten. Konsekvensen blir att besluten inte tydligt beskriver vilka ställningstaganden de grundar sig på. Detta försvårar all änhetens öjlighet att förstå skälen till besluten och försvårar även yndigheters fra tida hantering. Resultaten visar också att länsstyrelserna i en tredjedel av sina avslagsbeslut av olika skäl hänvisar till att plan- och bygglagen (2010:900), PBL, är en lä pligare lagstiftning än KML för att skydda aktuella objekt. I en fe tedel av dessa avslagsbeslut gäller det objekt ed konstaterat synnerligen högt kulturhistoriskt värde. Geno denna hantering skjuter länsstyrelserna över ansvaret för skyddet till ko unerna, so har att tillä pa PBL för att bland annat skydda kulturhistoriska värden. Länsstyrelserna har dock sällan ko unikation ed ko unerna o objektens värden. Utvärderingen påvisar att bristen på ko pletta inventeringar, kulturhistoriska värdebeskrivningar, tekniska doku entationer sa t avsaknaden av en nationell översikt hä ar öjligheten att göra ett begränsat, strategiskt och representativt urval av nya byggnads innen. Konsekvensen blir att nya byggnads innen snarare speglar ” er av sa a” och där ed inte bidrar till det representativa urval so lagstiftaren avser. Resultatet från utvärderingen visar även att skyddsbestä elser uppfattas 4Nya bygg adsmi e so svåra att for ulera o de både ska ge ett tillräckligt skydd för kulturhistoriska värden och sa tidigt reducera fastighetsägarens osäkerhet kring öjligheten till fra tida förändringar. Detta edför att sa rådsprocessen kräver lång tid och an lyckas inte heller alltid att skydda objektet trots god dialog. Byggnads innen inrättas inte ot fastighetsägarens vilja. Generellt bör länsstyrelserna därför arbeta långsiktigt och återko a i ärendet o förutsättningarna förändrats. Slutligen visar utvärderingen att länsstyrelserna behöver nyttja bidrag och ersättningar i högre grad, i förhandlingen ed fastighetsägarna. Det skulle öka öjligheten till att objekt i de byggnadskategorier so är underrepresenterade, i ett nationellt och regionalt perspektiv, skulle kunna skyddas. Med anledning av ovanstående slutsatser reko enderar RAÄ följande: - Länsstyrelsernas hänvisningar till PBL, i de fall det berör objekt ed synnerligen höga kulturhistoriska värden, bör följas upp geno kontakt ed aktuell ko un. Det är angeläget att det etableras en dialog ellan länsstyrelserna och ko unerna i syfte att uppnå ett ända ålsenligt skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse ino ra en för KML och PBL. - Länsstyrelserna bör uppdatera kunskapsunderlagen, såso inventeringar och doku entationer, avseende såväl befintliga byggnads innen so övrig skyddsvärd bebyggelse i syfte att få underlag för ett strategiskt arbete avseende nya byggnads innen. - Länsstyrelserna bör utfor a skyddsbestä elser så att de bättre står i sa klang ed otivet till byggnads innesförklaringen. Där ed blir besluten tydligare och er förutsägbara för såväl länstyrelserna so fastighetsägarna. - Länsstyrelserna bör i högre grad än vad so görs idag nyttja de ekono iska styr edel so står till buds för att få till stånd ett relevant urval av byggnads innen so speglar sa hälls- utvecklingen från historisk tid fra till idag. 5Nya bygg adsmi e 1 I led i g 1.1 Bakgrund och otiv Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse kan skyddas geno såväl kultur iljölagen (KML) so plan- och bygglagen (PBL). Därtill kan kulturhistoriska värden pekas ut so riksintressen ed stöd av iljöbalk (1998:808), MB. I enlighet ed MB kan bebyggelse bevaras också ino ra en för kulturreservat. Geno förståelse för hur dessa olika lagar kan ko plettera varandra skapas en god grund för ett ända ålsenligt skydd av kulturhistoriska värden. I denna utvärdering har Riksantikvarieä betet (RAÄ) ino ra en för sitt överinseendeuppdrag kartlagt och analyserat länsstyrelsernas process för byggnads innesförklaringar ed stöd av KML. Geno detta arbete presenteras hur lagstiftningen och dess intentioner efterlevs. Rapporten ger reko endationer so kan stödja och stärka länsstyrelserna i processen kring bildandet av nya byggnads innen. Arbetet kan också leda till förslag på infor ationsinsatser, justerad vägledning och nya föreskrifter i syfte att intentionerna uppnås.1 I 3 kap. KML finns bestä elser o byggnads innen. Bestä elserna o inrättande av byggnads innen innebär bland annat att länsstyrelserna får byggnads innesförklara byggnader, bebyggelseo råden, parker, trädgårdar eller andra anläggningar vilka har ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde.2 I sa band ed en byggnads innesförklaring ska länsstyrelserna utfärda skyddsbestä elser so anger hur objektet ska vårdas sa t i vilka avseenden det inte får ändras. Vid behov kan de även innehålla bestä elser o att ett o råde runt byggnaden ska hållas i sådant skick att byggnads innets utseende och karaktär inte förvanskas. Skyddsbestä elserna ska så långt öjligt utfor as i sa förstånd ed byggnadens ägare. I detta avseende ska hänsyn tas till byggnadens användning och ägarens skäliga önske ål. Ersättning av staten, så kallad intrångsersättning, kan utgå o de av länsstyrelserna eddelade skyddsbestä elserna utgör hinder för rivning av en byggnad eller o pågående arkanvändning avsevärt försvåras. Fråga o en byggnad bör förklaras för byggnads inne kan väckas av var och en geno ansökan eller tas upp av länsstyrelsen på eget initiativ. 1.2 Proble indikation och syfte Antalet byggnads innesförklaringar har varierat över tid. Under de senaste åren ärks en nedåtgående trend. Tidigare utredningar och rapporter har 1 Som e led i myndighe ens vägledningsuppdrag föreslogs a RAÄ ges möjlighe a meddela de föreskrif er som behövs för verks ällighe en av hela 3 kap KML. E arbe e med a a fram föreskrif er pågår och beräknas vara klar 2017. Prop. 2012/13:96 Kulturm ljöns mångfald, sid. 69 ff. 2 Se 3 kap. 1 § KML. 6Nya bygg adsmi e konstaterat att objekt eller iljöer, där fråga väckts o byggnads- innesförklaring, inte erhåller skydd enligt KML trots ett synnerligen högt kulturhistorisk värde.3 Syftet ed utvärderingen är att förstå orsakerna till att antalet byggnads- innesförklaringar fluktuerat över tid och inskat under de två senaste decennierna. Utvärderingen har därför granskat länsstyrelsernas tillä pning av de bestä elser so rör processen för bildandet av byggnads innen. Utvärderingen berör tillä pningen av 3 kap. 1-4, 6 och 10-11 §§ KML. 1.3 Frågeställning Den övegripande frågeställningen är o syste et för bildande av byggnads innen fungerar i enlighet ed lag och proposition. Ett antal frågor har for ulerats för att belysa hur länsstyrelserna i praktiken hanterar ärenden so rör bildandet av nya byggnads innen: • Hur initieras ärenden o nya byggnads innen vid länsstyrelserna? • Hur och på vilka grunder prövar länsstyrelserna synnerligen högt kulturhistoriskt värde och vilka otiv är est frekventa gällande avslagsbeslut? • Föreligger aktuella kunskapsunderlag sa t strategier för arbetet ed nya byggnads innen? • Hur och på vilka grunder bedö s en föreslagen byggnads representativitet i ett regionalt respektive nationellt perspektiv i byggnads innesprocessen? • Hur hanterar länsstyrelserna kravet på sa förstånd ed berörd ägare vid skyddsbestä elsernas utfor ning? • Hur hanterar länsstyrelserna bidrag och ersättningar vid byggnads innesprocessen? 3 För redovisning av problemindika ion se: Inventer ng och beskr vn ng över de problem som dag f nns med Kulturm nneslagen, rappor RAÄ, 2011; Prop. 1998/99:114 Kulturarv – kulturm ljöer och kulturföremål; SOU 2004:94 K-märkt – förslag t ll förbättrat skydd för kulturh stor skt värdefull bebyggelse; Processkartläggn ng av 2-4 kap. KML, rappor RAÄ, 2014; Bevara, använda och utveckla byggnadsm nnen enl ghet med skyddsbestämmelser, rappor RAÄ, 2017; SOU 1956:26 Byggnadsm nnen. Förslag avg vet av byggnadsm nnesutredn ngen; Thornberg Knu sson, A. Byggnadsm nnen – pr nc per och prakt k, Diss. Gö eborgs Universi e , 2007. 7Nya bygg adsmi e 1.4 Bestä elser o bildande av byggnads innen I följande avsnitt presenteras de lagru och propositioner so behandlar bildandet av nya byggnads innen. 1.4.1 Kulturh stor skt värde Länsstyrelserna får besluta o inrättande av byggnads inne enligt 3 kap. 1 § KML. Det ska ske utifrån deras bedö ning att objektet uppfyller kriteriet synnerl gen högt kulturh stor skt värde.4 Enligt prop. 1987/88:104 bör so grund för en byggnads innesförklaring gälla att en byggnad har ett betydande kulturhistoriskt värde. Kriteriet visar att byggnads innesinstru entet har ycket långtgående kvalifikationskrav och av propositionen fra går vidare att tidsperspektivet, ed betoning på kulturh stor sk, ska vara vägledande vid urvalet. I propositionen hänvisas även till att den nivå i betydelse so har tillä pats i den tidigare byggnads inneslagen, lag (1960:690) o byggnads innen, fortsatt bör gälla so riktpunkt för en byggnads innesförklaring.5 Enligt denna tidigare lag uttrycks att länsstyrelserna kan byggnads innesförklara en ”byggnad so bevarar egenarten hos gången tids byggnadsskick eller innet av historiskt betydelsefull händelse och so ed hänsyn därtill är att anse so synnerligen ärklig”.6 I sa band ed regeringens förslag till ny kvalifikationsgrund för byggnads innesförklaring, i prop. 2012/13:96, ändrades begreppet ”synnerligen ärklig geno sitt kulturhistoriska värde” till ”synnerligen högt kulturhistoriskt värde”. Det innebär inte någon sänkning av kraven eller någon ändring i sak av de faktiska värderingsgrunderna för byggnads innesförklaring.7 Enligt RAÄ:s plattfor för kulturhistorisk värdering och urval bör länsstyrelserna i sina bedö ningar utgå från de öjligheter objektet kan ge vad gäller att inhä ta och för edla kunskaper o och förståelse för olika skeenden och sa anhang – sa t därigeno änniskors livsvillkor i skilda tider, inklusive de förhållanden so råder idag.8 1.4.2 Urval och representat v tet Länsstyrelserna får förklara en byggnad, ett bebyggelseo råde, park, trädgård eller andra anläggningar, so har ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde, för byggnads inne. Det bör i första hand tolkas so en möjl ghet att byggnads innesförklara och vidare att länsstyrelserna 4 Avser byggnad, bebyggelseområde, park, rädgård eller andra anläggningar. 5 Prop. 1987/88:104 om kulturm ljövård, sid.47 ff., Lag (1960:690) om byggnadsminnen. 6 Lag (1960:690) om byggnadsminnen. 7 Prop. 2012/13:96 Kulturm ljöns mångfald, sid. 57 ff. Länsrä en i Skåne gällande dom, mål nr. 6741-00 år 2001 gör gällande a ålder, i form av den älds a bevarade, gör e objek kul urhis orisk värdefull ur e riksperspek iv. Övriga nyckelord som framhålls av länsrä en är ”ursprunglig skick”. En byggnads kul urhis oriska värde ska vidare vara u slagsgivande för e skydd. Den oms ändighe en a en byggnadsminnesförklaring kan vara lä a genomföra får in e påverka urvale på så sä a lagens krav på kul urhis orisk värde åsidosä s. 8 Plattform Kulturh stor sk värder ng och urval, rappor RAÄ, 2015, sid. 19. 8Nya bygg adsmi e självständigt bör göra en bedö ning av o det är lä pligt att driva fråga o byggnads innesförklaring i varje enskilt ärende. I prop. 1987/88:104 fra hålls vidare att byggnads innesskyddet bör utnyttjas för att bevara ”ett ur riksperspektivet representativt bestånd av byggnader so på ett allsidigt sätt speglar hela vår historia och sa hällsutveckling”.9 Kultur iljölagen tydliggör vidare att o en byggnad kan antas ko a i fråga so byggnads inne får länsstyrelserna förordna att an älan till länsstyrelserna skall göras innan byggnaden rivs eller ändras på ett sätt so väsentligt inskar dess kulturhistoriska värde, så kallad anmäln ngspl kt.10 Enligt prop. 1987/88:104 fra hålls att länsstyrelserna geno an älningplikt ges bättre öjligheter att ta upp frågan o byggnads innesförklaring i den tidsföljd so är lä plig.11 1.4.3 Skyddsbestämmelser och samråd När en byggnad förklaras so byggnads inne, ska länsstyrelserna enligt 3 kap. 2 § KML geno skyddsbestä elser ange på vilket sätt byggnaden ska vårdas och underhållas sa t i vilka avseenden den inte får ändras. De skyddsbestä elser so upprättas ska vara individuella för varje beslutat byggnads inne. Enligt 3 kap. 3 § KML ska de skyddsbestä elser so länsstyrelserna upprättar så långt so öjligt utfor as i sa förstånd12 ed byggnadens ägare och ägare till kringliggande arko råde. Länsstyrelserna får i skyddsbestä elserna inte ålägga ägaren era o fattande skyldigheter än vad so är oundgängligen nödvändigt för att bibehålla byggnads innets kulturhistoriska värde. Hänsyn ska tas till byggnadens användning och ägarens skäliga önske ål. Av prop. 1987/88:104 fra går att skyddsbestä elserna bör utfor as i sa råd ed fastighetsägaren för att säkra en viktig grund för en fra gångsrik byggnadsvård. Detta förutsätter ett engage ang från ägaren och en förståelse för de restriktioner so skyddet innebär. Det finns inga for ella krav i 3 kap. KML o hur sa rådet ska gå till eller hur o fattande det ska vara. Av Länsrätten i Stockhol s do , i ål 2410-00, fra går att rätten enade att länsstyrelsen geno att skicka ett förslag på skyddsbestä elser till fastighetsägaren hade uppfyllt sin sa rådsplikt.13 1.4.4 Ekonom ska förutsättn ngar Enligt förordning (2010:1121) o bidrag till förvaltning av värdefulla kultur iljöer får bidrag lä nas för kulturhistoriskt otiverade kostnader vid vård av byggnads innen. Enligt förslaget till den nu gällande bidrags- 9 Prop. 1987/88:104 om kulturm ljövård, sid. 49. 10 3 kap. 6 § KML. 11 Prop. 1987/88:104 om kulturm ljövård, sid. 51. 12 Orde defineras i Na ionalencyklopedins ordbok som uppnådd enighe mellan par er som har olika in ressen. 13 Dom, mål nr 2410-00 år 2000, Länsrä en S ockholm. 9Nya bygg adsmi e förordningen14 är en viktig utgångspunkt att bidraget även fortsättningsvis bör vara ”nära kopplat till länsstyrelsernas yndighetsutövning, det vill säga att bidragsgivningen är nära knuten till den skyddslagstiftning so det statliga kultur iljöarbetet hanterar”.15 Bidragets huvudsakliga ända ål – vård och tillgängliggörande av kulturhistoriskt värdefulla objekt, iljöer och landskap – bör stå fast.16 Enligt 3 kap. 10 § KML har fastighetsägare rätt till ersättning av staten för den värdesänkning so kan uppstå då skyddsbestä elserna inskränker öjligheterna att nyttja fastigheten, så kallad intrångsersättning. 1.5 Bedö ningsgrunder Bedö ningsgrunderna i denna utvärdering tar sin utgångspunkt i lagstiftningen so hanterar byggnads innesförklaringen. Bedö ningsgrunderna är sorterade i fyra olika te an: kulturhistoriskt värde, urval, skyddsbestä elser och ekono iska förutsättningar: • Länsstyrelsernas beslut på väckt fråga o byggnads innesförklaring sker utifrån en initial bedö ning av o byggnaden har synnerligen högt kulturhistoriskt värde. • Länstyrelserna inrättar byggnads innen so bidrar till att bevara ett ur riksperspektivet representativt bestånd av byggnader so på ett allsidigt sätt speglar landets historia och sa hällsutveckling, i enlighet ed prop. 1987/88:104. • Skyddsbestä elser so är nödvändiga för att skydda det kulturhistoriska värdet är så långt so öjligt utfor ade i sa förstånd ed berörda ägare i enlighet ed 3 kap. 3 § KML. • Länsstyrelsernas hantering av intrångsersättning och bidrag till kulturhistoriskt otiverade kostnader ino ra en för sa rådsförfarandet öjliggör en byggnads innesförklaring. 1.7 Metod och aterial För att kartlägga länsstyrelsernas strategiska arbete ed att bilda byggnads innen geno fördes inledningsvis en enkätundersökning. Syftet var att få svar på vad so styr länsstyrelsernas arbete. En enkätfråga ställdes o vad de upplevt so svårast i sa band ed ärenden o byggnads innes- förklaringar.17 Enkäten skickades via e-post till sa tliga länsstyrelser via kultur iljöforu , se bilaga 1. Sa tliga länsstyrelser har besvarat enkäten. En ajoritet av svaren är lä nade av tjänste än på länsstyrelsernas 14 Ku2010/916/KT Förslag t ll ny förordn ng om b drag t ll förvaltn ng av värdefulla kulturm ljöer. 15 Ibid. 16 Ibid. 17 Enkä undersökning ill sam liga länss yrelser avseende bildande av nya byggnadsminnen, RAÄ 2016, se bilaga 1. Nya bygg adsmi e 10 respektive kultur iljöfunktion. I utvärderingen har vidare sa tliga 282 avslagsbeslut avseende nya byggnads innen so inko it till RAÄ under åren 2010-14 granskats. Granskningen av avslagsbesluten har tagit fasta på två para etrar i länsstyrelsernas beslut, dels bedö ningen av objektets kulturhistoriska värde, dels de olika orsakerna till de avslag so föreko it. Uppgifterna so registrerats är de so direkt kan utläsas från besluten, oftast rubricerade so just otiv till beslut. I vissa fall har det varit nödvändigt att göra en viss tolkning, dels kring vilka otiv so anges so avslagsorsak, dels tillä pningen av kvalifikationskriteriet ”synnerligen högt kulturhistoriskt värde”.18 For uleringen ” ycket högt” har exe pelvis tolkats so likvärdigt ed ”synnerligen högt”. I granskningen har även de kulturhistoriska värden so beskrivs i besluts otiveringen registrerats. För att stukturera avslagsorsakerna och ini era felaktigheter vid registrering så har ett sche a ed förhandsval upprättats för olika typer av avslags otiveringar. För att sätta avslagsbesluten i relation till antalet beslutade byggnads- innesförklaringar har även statistik från RAÄ:s bebyggelseregister (BeBR) sa anställts för den valda perioden. För en vidare belysning av inrättade byggnads innen har denna period ko pletterats ed statistik från tiden 1960-2016.19 För att ytterligare kartlägga processen kring bildandet av nya byggnads- innen har intervjuer geno förts. Vid intervjuerna ställdes frågor o hur länsstyrelserna hanterar väckta frågor från all änheten, vilka etoder för värdering och urval so används och vilka avvägningar so görs i sa band ed den kulturhistoriska bedö ningen. Frågor ställdes också kring hur beståndet av byggnads innen ser ut i länet och hur länsstyrelserna ser på regionalt respektive nationellt perspektiv och hur de behandlar frågor kring representativitet/ ångfald. Intervjufrågorna berörde även sa rådsprocessen ed fastighetsägaren, vilken betydelse skyddsbestä elser och ekono iska styr edel har, se bilaga 2. Intervjuerna har geno förts ed fe länsstyrelser.20 Dessa valdes för att representera såväl storstads- so glesbygdslän, en valdes även utifrån geografisk spridning, länsgruppstillhörighet, antal avslagsbeslut sa t tillgång till strategier. Intervjuerna geno fördes i tre fall so grupp- intervjuer ed fyra till fe personer. Två intervjuer geno fördes ed en person från vardera länsstyrelse, i dessa fall ed respektive länsantikvarie. I rapporten na nges inte varje enskild länsstyrelse annat än där detta bedö s tillföra rapporten ett ervärde. En översiktlig analys av befintliga byggnads innesstrategier har geno förts 18 Före 2014 benämnde KML kri erie som ”synnerligen märklig genom si kul urhis oriska värde”. 19 Bebyggelseregis re är e na ionell informa ionssys em med informa ion om de byggda kul urarve . 20 Länss yrelserna i S ockholm, Kronoberg, Väs ra Gö aland, Väs manland, Väs erbo en. Nya bygg adsmi e 11 ed fokus på de intervjuade länsstyrelsernas strategidoku ent. Studiu av dessa har syftat till att klargöra hur länsstyrelserna förhåller sig till frågor so rör urval, representativitet avseende byggnadskategorier sa t övriga prioriteringar so rör bildandet av nya byggnads innen. I rapportens presenteras statistik avseende nyttjandet av kultur iljö- vårdsanslaget (KMV-anslaget).21 Perioden 2000-2016 har valts för att få ett större statistiskt aterial och tydligare kunna se trender och sätta den granskade perioden i ett större sa anhang. Statistiken är hä tad från Källa.22 1.8 Avgränsningar Syftet ed utvärderingen är att studera länstyrelsernas arbete ed processen för bildandet av nya byggnads innen och begränsar sig till 3 kap. 1-4, 6 och 10-11 §§ KML. Regelverket avseende intrångersättningar och inlösen enligt de sistnä nda paragraferna berörs endast geno att utvärderingen belyser hur dessa instru ent är av betydelse för bildandet av byggnads innen. Övriga paragrafer i 3 kap. KML o fattas inte av utvärderingen. I en av intervjufrågorna till länsstyrelserna berörs PBL och i beslutsgranskningen föreko er att länsstyrelserna hänvisar till såväl denna so till MB so en avslagsorsak. Utvärderingen ko er därutöver inte att redogöra för ko unernas tillä pning av PBL i syfte att skydda kulturhistoriska värden. Vad gäller länsstyrelsernas strategier har endast nu aktuella och antagna strategier behandlats. Utvärderingen har inte analyserat länsstyrelsernas eventuella kultur iljöprofiler, då dessa generellt är övergripande beskrivningar av för länen typiska kultur iljöer och inte frä st har ett strategiskt perspektiv. Kronologiskt avgränsas studien till avslagsbeslut på väckta frågor so fattats åren 2010-2014. 1.9 Disposition I följande fe kapitel redovisas utvärderingens e piri. Därefter presenteras, i kapitel sju, utvärderingens slutsatser och reko endationer. 21 Anslag 7:2 B drag t ll kulturm ljövård. 22 Handläggnings- och uppföljningssys eme Källa används för a adminis rera KMV-anslage och han erar beslu och u be alningar av medel. 12Nya bygg adsmi e 2 Nya bygg adsmi e – vem väcker fråga? I detta kapitel redovisas resultatet av granskningen gällande avslagsbeslut. I kapitlet belyses även i vilken utsträckning länsstyrelserna tar ställning till kulturhistoriskt värde i sa band ed sina avslagsbeslut. I kapitlet presenteras också vilka de vanligaste orsakerna till länsstyrelsernas avslagsbeslut är. Här redovisas hur frågan o byggnads inne väcks och hur länsstyrelserna hanterar dessa ärenden. 2.1 Ko bination av avslagsorsaker otiverar länsstyrelsernas beslut Det totala antalet inrättade byggnads innen visar, enligt figur 1, på en svagt nedåtgående trend för den undersökta perioden. De inrättade byggnads- innena fördelar sig ycket ojä nt ellan länsstyrelserna. 15 länsstyrelser har inrättat färre än fe byggnads innen under fe årsperioden edan de övriga sex har inrättat inst fe eller fler byggnads innen. Den nedåtgående trenden förstärks o statistiken betraktas i ett längre tidsintervall, se figur 2. Antalet inrättade byggnads innen ökade stadigt från 1960-talet fra till 1990-talet för att därefter, under de två senaste decennierna, ha sjunkit. Under perioden 2010-2014 har länsstyrelserna fattat 282 avslagsbeslut i ärenden o nya byggnads innen so inko it till RAÄ, se figur 1.23 Det kan noteras att det föreligger en stor spridning ellan olika länsstyrelser. Nio länsstyrelser står tillsa ans för 78 procent av avslagsbesluten. En ajoritet av länsstyrelserna har där ed endast fattat ett fåtal avslagsbeslut. De länsstyrelser so fattat flest avslagsbeslut under perioden återfinns bland storstadslänen. Det fra går också att länsstyrelser ed fler avslagsbeslut sa tidigt har fler inrättade byggnads innen än andra. Under perioden har 102 nya byggnads innen bildats enligt BeBR.24 23 S a is ik över de o ala an ale väck a frågor under perioden saknas. 24 RAÄ saknar s a is ik över läns yrelsernas o ala an al beslu avseende byggnadsminnen, ill exempel beslu särenden som avser ändringar och illsyn. 13Nya bygg adsmi e Figur . An al beslu om inrä ade byggnadsminnen respek ive avslag på väck a frågor om byggnadsminne, år 2010-2014. Källa: Rikan ikvarieämbe e s bebyggelseregis er sam handläggararkiv. Figur 2. An al beslu om inrä ade byggnadsminnen, 1960-2016. Källa: Rikan ikvarieämbe e s bebyggelseregis er. I utvärderingens granskade avslagsbeslut har totalt 495 avslagsorsaker angivits av länsstyrelserna. Där ed finns det inte uteslutande ett otiv till länsstyrelsernas beslut utan det kan finnas flera. Det är alltså oftast en ko bination av avslagsorsaker so otiverar ett beslut. Länsstyrelserna har i intervjuer också ko enterat att det vid ställningstagandet kring ett bygnads innesbeslut krävs en sa anvägd bedö ning. Figur 3 redovisar de sju huvudsakliga avslagsorsaker so föreko it i besluten under perioden, det vill säga det totala antalet gånger so en orsak föreko it. Den vanligaste avslagsorsaken är att objektet saknar synnerligen högt kulturhistoriskt värde, vilket föreko er i 56 procent av alla avslagsbeslut (j fr 3.1). 14Nya bygg adsmi e Figur 3. Avslagsorsaker. Fördelningen av de avslagsorsaker som förekommi i länss yrelsens beslu om avslag på väck fråga under åren 2010-2014. S a is iken redovisar det totala antalet gånger som en orsak förekommi . Källa: Rikan ikvarieämbe e s handläggararkiv. Den näst vanligaste avslagsorsaken är hänvisning till att PBL är en lä pligare skyddsfor vilket föreko er i en tredjedel av besluten. I en fe tedel av dessa avslagsbeslut gäller det objekt ed konstaterat synnerligen högt kulturhistoriskt värde. Vidare anges i när are 30 procent av avslagsbesluten so skäl att förutsättningar saknas. Förutsättningar saknas innebär i nästan 80 procent av fallen att fastighetsägaren otsäger sig en byggnads innesförklaring. Det faktu att objekt har förfallit/förändrats har också angivits so orsak i cirka 30 procent av ärendena. 2.2 Hur väcks frågan och hur hanteras den? Utvärderingen visar att nästan alla ärenden so resulterat i ett avslagsbeslut är ärenden so initierats av all änheten. Privatpersoner står för drygt 60 procent av alla ansökningar. Föreningar och stiftelser står för ungefär en fe tedel av ansökningarna. Därutöver har fråga även väckts av andra parter, såso exe pelvis en ko un, ett företag eller ett läns useu . I fyra av de 282 granskade avslagsbesluten är det länsstyrelserna själva so initierat frågan o att bilda byggnads inne. All änhetens rätt att väcka fråga o byggnads inne har upp ärksa at länsstyrelserna på objekt ed högt kulturhistoriskt värde so de tidigare inte känt till. Flertalet intervjuade länsstyrelser anser att dessa inko na förslag tar ycket tid i anspråk och hindrar de från att arbeta er strategiskt. För att geno föra en byggnads innesförklaring anger en länsstyrelse att det är avgörande att vara ihärdig och nödvändigt att ko a in i processen i rätt tid. Det kan handla o att objektet byter ägare eller att i övrigt invänta rätt tillfälle. Sa tliga intervjuade länsstyrelser har ko enterat att externt initierade frågor ofta inko er vid olä pligt tillfälle, det vill säga när förutsättningarna för att geno föra en byggnad innesförklaring är låga. 15Nya bygg adsmi e Detta gäller exe pelvis när det föreligger hot o rivning, säkerhetsrisk, exploatering eller långt gånget förfall. Flera länsstyrelser svarar att all änhetens öjligheter att väcka frågor o byggnads innesförklaring ibland nyttjas på ett instru entellt vis. De används so edel för att fördröja eller stoppa en byggprocess och inte huvudsakligen ed syfte att långsiktigt skydda byggnader ed synnerligen höga kulturhistoriska värden. Sa tliga länsstyrelser beskriver sin initiala hantering och bedö ning av externt väckta frågor so en process i två steg. Det innebär att de i alla ärenden gör en första preli inär bedö ning av kulturhistoriskt värde, urval och förutsättningarna för att driva ett ärende. Därefter kan länsstyrelserna i de fall de väljer att gå vidare ed ärendet geno föra en fördjupad utredning, en så kallad byggnads innesutredning. Intervjuerna visar att också snabba avslag, efter enbart en preli inär bedö ning, fattats av alla intervjuade länsstyrelser. Den for ella hanteringen av externt väckta frågor skiljer sig ellan de intervjuade länsstyrelserna. En länsstyrelse har so rutin att avstyra dessa frågor i ett tidigt skede geno att länsstyrelsen upp anar all änheten att först höra av sig och diskutera idéen innan en fråga väcks skriftligt. På så sätt kan länsstyrelserna tidigt påtala o objektet inte kan ko a i fråga so byggnads inne. En annan länsstyrelse beskriver att syste et ed fördel skulle kunna fungera på ett sådant sätt att all änheten endast eddelar länsstyrelserna o angelägna objekt för byggnads innesförklaring, istället för att göra en for ell ansökan. 2.3 Prioritering Ingen av de intervjuade länsstyrelserna prioriterar i dagsläget att initiera ärenden o nya byggnads innen. Handläggarna anger resursbrist so skäl. I enkäten anger ytterligare åtta länsstyrelser att arbetet ed bildande av byggnads innen inte prioriteras. Sa tliga intervjuade länsstyrelser beskriver att de istället fokuserar på att inska antalet pågående ärenden avseende väckta frågor. 16Nya bygg adsmi e 3 Bedöm i g av kulturhistoriska värde I kapitlet redovisas länsstyrelsernas beskrivning av hur de prövar kulturhistoriskt värde, vilka etoder de använder och vilka avvägningar so krävs i bedö ningen. Även KML:s relation till annan lagstiftning so avser att skydda kulturhistoriska värden berörs avslutningsvis. 3.1 Lågt kulturhistoriskt värde - vanligaste avslagsorsaken Beslutsgranskningen har tagit fasta på två huvudsakliga para etrar i länsstyrelsernas beslut, dels bedö ningen av objektets kulturh stor ska värde, dels de olika avslagsmot ven so angivits i besluts eningen. Granskningen visar att det vanligast angivna otivet till avslag i läns- styrelsernas beslut är att objektet inte når upp till kriteriet synnerligen högt kulturhistoriskt värde. Det gäller i 56 procent av de kartlagda besluten, se figur 3. Sa tidigt visar granskningen att länsstyrelserna i 62 procent bedö t att objektet inte har synnerligen högt kulturhistoriskt värde. Diskrepensen visar att länsstyrelserna inte alltid anger bristen på, eller det låga, kulturhistoriska värdet so en avslagsorsak trots att detta konstaterats i redogörelsen för ärendet. Istället otiveras avslaget i besluts eningen ed andra avslags- orsaker och i detta sa anhang nä ns inte den lägre nivån av kultur- historiskt värde. I 17 procent av avslagsbesluten o nä ner länsstyrelserna överhuvudtaget inte det kulturhistoriska värdet. Det är en relativt hög siffra ed hänsyn till att det kulturhistoriska värdet allt d ska vara utgångspunkt för o objektet alls kan ko a i fråga so byggnads inne. Detta föreko er i beslut från de flesta länsstyrelserna. Det finns också tillfällen när länsstyrelserna anger att frågan anstår och kan tas upp igen vid ett senare tillfälle och/eller vid ändrade förhållanden. Länsstyrelserna har i 20 procent av avslagsbesluten bedö t att objektet har synnerligen högt kulturhistoriskt värde en av andra skäl fattat beslut o avslag. När avslagsorsaken utgörs av att förutsättningar saknas avses i 46 procent av dessa beslut objekt ed just synnerligen högt kulturhistoriskt värde, se figur 3. Länsstyrelserna i storstadslänen står för nära hälften av dessa avslagsbeslut. 3.2 Stöd och etoder för kulturhistorisk värdering Metoderna för den kulturhistoriska värderingen kan variera både ellan och ino en och sa a länsstyrelse. Länstyrelserna anger att denna skillnad kan ha flera förklaringar. Det kan bero på tillgången på antikvarisk ko petens och den enskilde konsultens kunskap och etoder. Det kan också bero på 17Nya bygg adsmi e vilka perspektiv so länsstyrelserna vill belysa ed den specifika byggnads innesutredningen. Länsstyrelserna uppger i intervjuerna att prövningen av det kulturhistoriska värdet sker separat, det vill säga i enskilt steg. Den kulturhistoriska värderingen görs där ed före det att övriga aspekter beaktas. Två länsstyrelser anger dock att frågan o ett objekts representativitet är svår att hålla isär från den kulturhistoriska bedö ningen och en länsstyrelse nä ner att brukarperspektivet25 kan väga tyngre vid en sa anvägning. Det är alltid länsstyrelserna so gör den slutliga bedö ningen av det kulturhistoriska värdet även i de fall en byggnads innesutredning sker via konsult. De flesta länsstyrelserna uppger vid intervjun att de använder sig av Axel Unnerbäcks Kulturh stor sk värder ng av bebyggelse (2002). En länsstyrelse refererar istället till RAÄ:s Plattform för kulturh stor sk värder ng och urval (2015) och har använt den vid sin senaste byggnads innesförklaring. Fyra av fe länsstyrelser säger sig dock inte använda plattfor en aktivt. Det anges att den är svår att använda i konkreta situationer och en länsstyrelse ställer sig frågande till o den är öjlig att förankra hos och lära ut till konsulter. En länsstyrelse använder RAÄ:s tidigare upprättade en nu upphävda Allmänna råd (1991) so stöd i värderingen. 3.3 Hänvisning till annan skyddsfor E pirin visar att det näst vanligast föreko ande otivet till avslag är att länsstyrelserna hänvisar till annan lag so lä pligare skyddsfor för objektet, oftast PBL. I en fe tedel av dessa avslagsbeslut gäller det objekt ed konstaterat synnerligen högt kulturhistoriskt värde. Sa tidigt är det relativt få gånger so denna orsak finns angiven so en ensa avslagsorsak till länsstyrelsernas beslut. Sa tliga länsstyrelser ser positivt på öjligheten att geno PBL skydda kulturhistoriska värden. Länsstyrelsen i Stockhol enar att PBL ibland kan fungera so alternativ till KML för att skydda stora voly er värdefull bebyggelse so inte kan hanteras ino ra en för KML. Sa tidigt kräver detta politisk vilja och kultur iljöko petens hos ko unerna, något so flera länsstyrelser bedö er saknas.26 En länsstyrelse påpekar det proble atiska i att ett skydd i PBL kan plockas bort då det uppstår behov av en viktig exploatering. PBL saknar där ed det långsiktiga perspektiv so KML erbjuder. 25 I de a fall avses med brukarperspek iv fas ighe sägarens möjlighe a använda och bruka ak uell objek . 26 Se även Kulturvärden planer ngs- och bygglovsprocesser – en utvärder ng om kommuners förutsättn ngar för att ta hänsyn t ll kulturvärden, rappor RAÄ, 2017. 18Nya bygg adsmi e 4 Ku skapsu derlag, strategier och represe tativitet Följande kapitel behandlar hur länsstyrelserna beaktar frågan o urval vad gäller såväl befintliga so presu tiva fra tida byggnads innen. Kapitlet belyser vilken doku enterad kunskap so länsstyrelserna har avsende det befintliga byggnads innesbeståndet och i vilken ån de har utarbetat strategier för hantering av byggnads innesfrågan. I sa band ed detta belyses också i vilken utsträckning regional respektive nationell representativitet beaktas i byggnads innesprocessen. 4.1 Kunskapsunderlag är centrala Av de fe intervjuade länsstyrelserna har fyra uppdaterade kunskaps- och inventeringsunderlag av bebyggelsebeståndet i länet. Kunskapsunderlagen bygger på länsvisa inventeringar och utgår i huvudsak ifrån kategori, ålder och geografisk spridning. Länsstyrelsen i Stockhol fra håller att deras kunskapsunderlag är få och därtill inte alltid aktuella. Även o kunskapsunderlagen är förhållandevis uppdaterade understryker sa tliga länsstyrelser att det föreligger behov av fördjupade och er kvalitativa underlag vad gäller befintliga byggnads innen. Uppdaterade värdebeskrivningar, grundligare och er kvalitativa doku entationer hade, enligt tillfrågade länsstyrelser, i flera fall underlättat handläggningen av tillståndsansökningar en hade också kunnat bidra till er nyanserade beskrivningar av byggnads innena. Fyra av de intervjuade länsstyrelserna fra håller också att ett förnyat och er kvalitativt kunskapsunderlag hade underlättat i arbetet ed att driva ärenden avseende nya byggnads innesförklaringar.27 Länsstyrelserna hävdar att de då tydligare hade kunnat identifiera objekt so de anser att de ”saknar” i beståndet. Flertalet län påpekar i enkäten att de fra förallt saknar kunskap o 1900-talets iljöer och byggnader. Ett er kvalitativt kunskapsunderlag skulle, enligt intervjuade länsstyrelser, ge underlag till ett er strategiskt arbete ed att inrätta nya byggnads innen. Länsstyrelsen i Västra Götaland har exe pelvis geno projektet Moderna monument identifierat den est värdefulla bebyggelsen från perioden 1930-1980. Trots att de fe intervjuade länsstyrelserna anser att de har relativt god kännedo o objekt so skulle kunna ko a ifråga för byggnads innesförklaring fra håller handläggarna att denna typ av ärenden inte prioriteras (se vidare 2.3). Även kommunerna ar ibland fram kunskapsunderlag. Dessa kan göras i samråd med länss yrelserna och kan delfinansieras genom a länss yrelserna lämnar bidrag från KMV- anslage . 27 19Nya bygg adsmi e 4.2 Strategi eller inte? Enligt enkätsvaren har hälften av de tillfrågade länsstyrelserna en skriftligt upprättad strategi eller policy för byggnads innen i länet so beskriver det fra åtsyftande arbetet. Vid ytterligare fyra länsstyrelser pågår arbete ed att utarbeta en strategi eller policy. De tre storstadsregionerna, Stockhol , Göteborg och Mal ö, har sa tliga utarbetade strategier. En geno gång av länsstyrelsernas befintliga strategier för byggnads innen visar att knappt hälften är utarbetade före år 2010. Sex länsstyrelser har en strategi eller policy upprättad efter 2010. I enkätsvaren anger sex länsstyrelser att de arbetar aktivt ed sina strategier - och då i sa band ed avslagsbeslut. Alla dessa har en strategi från 2010 eller senare. Strategierna grundar sig huvudsakligen på for uleringar o vad so är representativt, typiskt och est betydelsefullt för länets historia. Strategierna utgår även ifrån bebyggelsekategorier och vad so eventuellt saknas ino respektive kategori. De tar även fasta på geografisk spridning och kronologiskt djup. Även långsiktiga förutsättningar sa t ägares inställning behandlas i strategierna. Några länsstyrelser påpekar i enkätsvaren att deras respektive strategier inte återspeglar dagens praxis och att strategierna därför knappt har haft någon inverkan alls på arbetet ed att inrätta nya byggnads innen. Länsstyrelsen i Stockhol förtydligar i intervju att deras policy är föråldrad exe pelvis vad gäller etoder för värdering och urval och an önskar därför revidera policyn, något an syftar att göra i sa verkan ed andra länsstyrelser. Även de so har relativt uppdaterade strategier bekräftar i intervjuerna att dessa inte har någon påtaglig inverkan på arbetet ed nya byggnads innen. Tre av de intervjuade länsstyrelserna svarar att de önskar att det fanns öjlighet att arbeta er strategiskt ed inrättandet av nya byggnads innen. Handläggarna vid fyra länsstyrelser fra håller att det idag föreligger en konflikt ellan strategi, ålsättning och prioritering av resurser (j fr 2.2). Länsstyrelserna ser att detta i förlängningen leder till att ålet att uppnå representativitet i beståndet över tid blir svårare att klara. Av enkäten fra går att av de länsstyrelser so har en strategi eller policy så använder flertalet de för att få en överblick över vad och vilka objekt so är representerade i länet och vad so utgör ”luckor” i beståndet, det vill säga so ett slags jä förelse aterial vid eventuella urvalssituationer. Läns- styrelserna i Västra Götaland och Stockhol förtydligar att deras strategier bland annat används vid avslagsbeslut, so stöd för att ett specifikt objekt eller en kategori redan är väl representerad i länet. Strategin, eller policyn, kan i sådana fall utgöra underlag so underlättar för att snabbt kunna avgöra väckta frågor och därigeno avsluta ärenden.Strategin är e ellertid i dessa fall endast en para eter bland flera so vägs in inför beslut. De länsstyrelser so inte har någon uttalad strategi eller policy för byggnads innen arbetar istället efter kultur iljöprofiler so på er 20Nya bygg adsmi e generell nivå beskriver länets kulturhistoriska särart. So exe pel kan nä nas att i Kronobergs kultur iljöprofil har kategor och ålder varit styrande vid inrättandet av nya byggnads innen i länet. Arbetet ed att identifiera nya byggnads innen görs i sa arbete ed ko unerna och länsstyrelsen i Kronoberg upp anar ko unerna att också ta sitt ansvar att skydda värdefull bebyggelse geno PBL. Av de länsstyrelser so inte uttalat har någon strategi svarar åtta länsstyrelser att det är de inko na väckta frågorna so styr ärendena avseende inrättandet av nya byggnads innen (j fr. 2.2). Länsstyrelsen i Uppsala konstaterar e ellertid att an idag knappt alls arbetar ed bildandet av nya byggnads innen. I något enstaka fall rör det i så fall avslagsärenden. Sista ärendet gällande inrättande av nytt byggnads inne var 2008. Flera länsstyrelser fra håller att det finns behov av att inrätta en nationell strategi för byggnads innen. En sådan strategi skulle syfta till att hantera övergripande frågor för hur syste et ed byggnads innen ska fungera långsiktigt, det vill säga ge ge ensa a nationella ra ar för hur arbetet ska och kan bedrivas. Strategin skulle inte bara ange ra ar för antalet inrättade byggnads innen på en nationell nivå utan skulle exe pelvis även hantera frågor so berör värdering och urval sa t hur staten kan hantera de sa lade kostnaderna för länsstyrelsernas ärendehantering och byggnads innenas förvaltning. Länsstyrelserna enar att an annars bara adderar nya liknande byggnads innen till beståndet utan övergripande ålsättning. Fyra av de fe intervjuade länsstyrelserna anger att de skulle kunna arbeta er strategiskt när det gäller an älningsplikt. Länsstyrelsen i Stockhol använder an älningsplikten relativt ofta då frågan aktualiseras i nästan alla deras byggnads innesärenden. I Väst anland arbetar an ed detta instru ent enadst i de fall an verkligen har för avsikt att byggnads innesförklara ett objekt. Deras strategi utgör då underlag för att besluta vilka eventuella objekt so ska beläggas ed an älningsplikt. Strategin används alltså uttryckligen för att underlätta vid beslut angående ärenden so o fattar an älningsplikt. Merparten av de intervjuade handläggarna vid länsstyrelserna understryker att an älningsplikten innebär att an bör utföra aktiv tillsyn, något an i dagsläget inte anser sig kunna prioritera. 4.3 Regional eller nationell representativitet Sa tliga intervjuade länsstyrelser beaktar tydligt aspekten ”regional representativitet”och ser att detta utgör ett förstärkande argu ent, eller värde, vid urvalssituationer. En byggnad eller kategori so anses vara väl representerad ino beståndet av befintliga byggnads innen behöver inte byggnads innesförklaras. O vänt gäller i de fall ett objekt bedö s fylla en ”lucka” i beståndet. I de fall an skulle få in ett ärende rörande ett objekt i en kategori so redan anses vara väl representerad skulle e ellertid tre av Nya bygg adsmi e 21 de fe intervjuade länsstyrelserna ändå kunna besluta o en byggnads innesförklaring o objektet har synnerligen höga kulturhistoriska värden och övriga o ständigheter var gynnsa a. De fe intervjuade länsstyrelserna fra håller att de ed ålet att uppnå representativitet utifrån regional och nationell nivå har behov av att inrätta fler byggnads innen, i synnerhet objekt eller kategorier so kan sägas representera 1900-talet. Det rör sig bland annat o objekt, eller kategorier, so kan spegla välfärdssa hällets fra växt och dess ångfald av berättelser. Länsstyrelserna bedö er att potentiella objekt so representerar 1900-talet kan kosta ycket att iståndsätta och förvalta och dessa skulle därför ytterligare belasta det redan ansträngda KMV-anslaget. Bland annat av denna anledning är länsstyrelserna restriktiva ed att driva ärenden avseende byggnads innen so representerar 1900-talet. Frågan o representativitet har vid tre av de tillfrågade länsstyrelserna föranlett frågor o eventuella revideringar av befintliga byggnads innen. Diskussioner har bland annat förts i Länsgrupp Mellan.28 Ett par länsstyrelser fra håller bland annat att frågan o revidering av byggnads innesbeslut har föranletts av att vissa objekt har tappat sin relevans och sina synnerligen höga kulturhistoriska värden på grund av successiva ändringar. I sa band ed att denna fråga har aktualiserats har diskussioner även förts o behovet att revidera skyddsbestä elserna. Länsstyrelserna betonar dock att an inte avser att driva frågan o hävning av vissa byggnads innen vidare. Avseende frågan o regional representativitet betonar både länsstyrelsen i Västerbotten och i Kronoberg att länets särart är i fokus, en att de även beaktar ett nationellt perspektiv. Även länsstyrelsen i Stockhol har den regionala representativiteten i fokus sa tidigt so an ständigt också åste beakta huvudstadsperspektivet utifrån nationellt perspektiv. Två av de intervjuade länsstyrelserna betonar även att den geografiska spridningen är av vikt för att uppnå regional representativitet. I intervjuerna betonar sa tliga länsstyrelser att det är en ut aning att beakta aspekten ”nationell representativitet” i förhållande till byggnads innes- frågan. Tidigare gjordes kontinuerliga avstä ningar, bland annat via re issförfarande ed RAÄ, en detta görs inte i sa a utsträckning so tidigare. Då det inte finns någon nationell överblick i frågan är läns- styrelserna hänvisade till BeBR. Sa tliga länsstyrelser fra håller dock att nä nda register är svårarbetat och har därtill tydliga begränsningar vad gäller såväl kvantitativ so kvalitativ infor ation. I stället sker avstä ningar i fråga o objektens nationella representativitet ino länsgrupperna. Utifrån ålet att uppnå representativitet efterfrågar sa tliga intervjuade länsstyrelser en nationell överblick. Detta anses nödvändigt för att kunna spegla det regionala perspektivet ot ett nationellt. Sa tliga intervjuade 28 I Länsgrupp Mellan ingår följande länss yrelser: S ockholm, Uppsala, Södermanland, Väs manland, Örebro, Go land, Gävleborg, Dalarna, Värmland. 22Nya bygg adsmi e länsstyrelser efterfrågar en nationell portal eller plattfor för frågor kopplade till byggnads innen utarbetad av RAÄ. Ett arbete har påbörjats på RAÄ ed att se över bebyggelsestatistiken ino ra en för BeBR. Sa tliga intervjuade länsstyrelser betonar vikten av kultur iljöarbetet utifrån de nationella ålen. I syfte att få till stånd ett er strategiskt arbete, so syftar till bredare representativitet, behöver länsledningarna avsätta er resurser enligt sa tliga intervjuade länsstyrelsehandläggare. Handläggare vid tre av de intervjuade länsstyrelserna hävdar att de gärna, i regleringsbrev, skulle få uppdraget att arbeta er aktivt ed att bilda nya byggnads innen. De enar att detta betydligt skulle underlätta arbetet ed att uppnå ålen ed såväl regional so nationell representativitet. 23Nya bygg adsmi e 5 Skyddsbestämmelser och samrådsprocess Följande kapitel behandlar skyddsbestä elsernas roll i processen för inrättande av byggnads innen. Kapitlet presenterar hur länsstyrelserna arbetar ed sa råd o skyddsbestä elser och hur fastighetsägarna ser på byggnads innesskyddet 5.1 Mötet ed fastighetsägaren – kunskap och pedagogik Av beslutsgranskningen fra går att 21 procent av alla avslagsbeslut på väckt fråga beror på att fastighetsägaren otsäger sig en byggnads innes- förklaring. Det föreko er avslagsbeslut där det fra går att beslutet föregåtts av en längre förhandlingsfas. För andra beslut fra går det att det inte har förts en dialog ed fastighetsägare so initialt uttryckt att de inte önskar en byggnads innesförklaring. Av intervjuerna fra går att det finns en stor variation ellan länsstyrelserna avseende hur de sa verkar ed en ägare so initialt uttrycker ett otstånd ot en byggnads innesförklaring. Sa verkan kan innebära försök till sa råd i de fall objektet anses ha ett uto ordentligt högt kulturhistoriskt värde alternativt att an alltid för en dialog. Länsstyrelserna beskriver generellt att det krävs en långsiktighet och uthållighet för att nå fra till en byggnads innesförklaring vilket ibland kan innebära att an inväntar ett ägarbyte eller någon annan avgörande förändring i o världen. Merparten av länsstyrelserna fra håller betydelsen av en pedagogisk ansats i de inledande kontakterna ed fastighetsägaren. Infor ationen kan till exe pel gälla att byggnaden även fortsättningsvis kan nyttjas och att en byggnads innesförklaring inte behöver innebära att alla for er av förändringar av objektet o öjliggörs. Vid de inledande ötena ed fastighetsägaren infor erar sa tliga intervjuade länsstyrelser o objektets kulturhistoriska värden. Sju länsstyrelser uttrycker i enkäten att fastighetsägare idag är er kritiska än tidigare till ett skydd. De uppfattar exe pelvis inte längre att byggnads innesförklaringen utgör en statussy bol, vilket förr kunde vara fallet. Fastighetsägare kan också befara att skyddet leder till ett sänkt fastighetsvärde. Det finns även en rädsla för utebliven vinst i sa band ed exploateringar till följd av att an inte själv kan styra den fra tida utvecklingen av fastigheten. Ägare vill helst undvika yndighetskontakter vid förvaltningen av fastigheten och värderar en frihet från restriktioner högt. 5.2 Utfor ning av bestä elserna är avgörande Att utfor a och sa råda o skyddsbestä elser anser sa tliga intervjuade länsstyrelser vara ytterligt tidskrävande. En enad bild ges beträffande 24Nya bygg adsmi e svårigheterna att i sa förstånd ed fastighetsägarna upprätta skyddsbestä elser so ger ett tillräckligt skydd för kulturhistoriska värden och sa tidigt speglar öjligheterna till ändring av byggnads innet ino ra en för tillståndsprövningen. En länsstyrelse påpekar att lagens intention o sa förstånd kring skyddsbestä elserna utgör en av de svåraste ut aningarna ed att inrätta nya byggnads innen. Att dessa processer är ko plexa och även kräver edverkan av jurister och stöd från yndighetens ledning bidrar till långa handläggningstider. Sa tliga intervjuade länsstyrelser anser att i synnerhet de skyddsbestä elser so reglerar förbud ot ändring av objektet försvårar öjligheten att inrätta ett byggnads inne. Även själva processen, ed tillståndsprövning vid ändring av ett byggnads inne, kan uppfattas so avskräckande på fastighetsägare. Några länsstyrelser påpekar att de i sina förhandlingar ed fastighetsägarna ofta upplever ett stort otstånd ot att få inskränkningar i nyttjandet av sin fastighet. Länsstyrelsen i Norrbotten enar att det också finns en rädsla för ett fördyrat underhåll då fastighetsägare önskar ett enkelt underhåll ed oderna aterial. Flertalet intervjuade länsstyrelser presenterar skyddsbestä elserna vid ett fysiskt öte ed fastighetsägaren. De påpekar vikten av den goda dialogen för såväl skyddsbestä elsernas for ulering so för fastighetens fra tida förvaltning. Sa tliga intervjuade länsstyrelser bekräftar att skyddsbestä elserna kan justeras under själva förhandlingen ed fastighetsägaren för att öjliggöra ett skydd av det aktuella objektet. Länsstyrelserna är generellt välvilligt inställda till att göra anpassningar av såväl byggnads innets avgränsning so nivån på skyddsbestä elser för att ta hänsyn till brukarperspektivet en ändå öjliggöra en byggnads innesförklaring. Avslag på den väckta frågan görs när länsstyrelsen uppfattar att skyddsbestä elserna blir så urholkade att de inte ger ett nödvändigt skydd för de kulturhistoriska värdena. En länsstyrelse uttrycker vikten av att prioritera skyddet för anläggningens kärnvärde en att an kan justera avgränsningen för att förenkla ett nyttjande av iljön. En länsstyrelse påpekar i enkäten att skyddsbestä elser idag är ålderdo ligt for ulerade och andas restriktivitet. Där ed speglar de inte den reella öjlighet so finns att kunna använda och utveckla objekten. Fastighetsägare uttrycker även att de upplever osäkerhet för hur fra tida ändringsansökningar kan ko a att hanteras av nya tjänste an. Några länsstyrelser påpekar också att ko uner ser det statliga skyddet so onödigt då ko unerna i egenskap av fastighetsägare hellre skyddar iljöer ino detaljplan, i de fall de finner det önskvärt. 5.3 Skydd i strid ed fastighetsägaren De intervjuade länsstyrelserna väljer nu era att inte driva igeno en byggnads innesförklaring i strid ed ägarens vilja. Fyra av fe länsstyrelser anser att detta inte är en fra ko lig väg o an vill uppnå en 25Nya bygg adsmi e god fra tida förvaltning av objektet. En länsstyrelse påpekar att de vid ötet ed fastighetsägaren infor erar o att an även kan byggnads innesförklara utan ägarens sa tycks även o utgångspunkten är att an vill uppnå en sa stä ighet. Länsstyrelsen i Stockhol har erfarenhet av byggnads innesförklaringar i strid ed ägaren och påpekar att skyddet i åt instone ett av fallen edförde en bättre förvaltning av fastigheten. Ett län påpekar i enkätsvaren att lagens for ulering o sa förstånd ed ägaren har fått större geno slag idag, trots att lagen inte kräver det. 26Nya bygg adsmi e 6 KMV-a slagets betydelse för ya bygg adsmi e Detta kapitlel behandlar hur länsstyrelserna nyttjar KMV-anslaget, geno bidrag och intrångsersättningar, i sa band ed byggnads innesförklaringar. Här beskrivs såväl synen på anslagets o fattning so vilken betydelse detta ekono iska styr edel har i dialogen ed fastighetsägaren. I kapitlet presenteras även statistik över anslagets nyttjande för byggnads innen och för objekt där utredning o skydd pågår. 6.1 Bidrag och ersättningar – nödvändiga incita ent Fyra av fe intervjuade länsstyrelser anser att öjligheten till ekono isk ko pensation, frä st i for av KMV-bidrag, har en avgörande betydelse för fra ko ligheten att inrätta byggnads innen. Ett par länsstyrelser påpekar att det ånga gånger rör sig o för lite pengar för att bidraget ska vara intressant för fastighetsägare, bland annat till följd av höga fastighetspriser i landets större städer. Bidraget anses inte uppväga de inskränkningar so skyddet innebär. En länsstyrelse uppger att fastighetsägarna befarar ett fördyrat underhåll till följd av skyddsbestä elserna och önskar få garantier o bidrag. Ett glesbygdslän enar att det finns en rädsla för sjunkande fastighetspriser till följd av skyddsbestä elser. Att redan låga fastighetspriser i avfolkningsbygder edför en svårighet att få banklån kan hindra fastighetsägare att vilja acceptera skyddsbestä elsernas krav på vårdinsatser för att bevara kulturhistoriska värden. Mer än hälften av länsstyrelserna påpekar att KMV-anslaget är otillräckligt för bidrag till befintliga och fra tida byggnads innen. Man har en stor ängd avslagsbeslut på bidragsansökningar från byggnads innesägare trots att den skyddade bebyggelsen prioriteras i bidragsgivningen.29 So exe pel på proble atiken anges att det finns föreningar och ko uner so är ständigt återko ande bidrags ottagare. En länsstyrelse bedö er att 1900- talets bebyggelse so regel är er kostsa t att vårda. KMV-anslaget har under perioden 2000-2016 legat på en oförändrad nivå o ca 250 nkr.30 Medel so utbetalats so bidrag till byggnadsm nnen och till objekt där skyddet utreds inför en byggnads innesförklaring har under perioden geno snittligt uppgått till cirka 70 nkr/år - utan att uppvisa någon tydlig trend. Drygt 90 procent av edlen har årligen nyttjats för 29 Två in ervjuade länss yrelser uppska ar a endas ca 30 % av ansökningarna kan beviljas. 30 KMV-anslage kan enlig förordning (2010:1121) om bidrag ill förval ning av värdefulla kul urmiljöer ny jas ill vård av bebyggelse, fornlämningar, landskap, informa ion och illgängliggörande, kunskapsunderlag, arkeologi, konservering av fornfynd sam bidrag ill arbe slivsmuseer. Anslage finansierar även vissa ersä ningar enlig miljöbalken och kul urmiljölagen. Under perioden har ändamål och objek illkommi , såsom kunskapsunderlag för samhällsplaneringen och kul urreserva . Med beak ande av konsumen prisindex har bidragsu rymme minska med ca 45 mnkr sedan år 2000. 27Nya bygg adsmi e vårdintsatser. Under nä nda period har antalet byggnads innen ökat ed 520 stycken, varav erparten inrättats före 2010. Figur 4. Utbetalat till byggnadsminnen och objekt där skydd utreds. U be alda KMV-medel för objek med skydds yp ”byggnadsminne”, ”anmälningsplik ” och ”byggnadsminnesfråga väck ”, år 2000-2016, kr. No eras bör a skydds yp som angivi s i Källa kan ändras re roak iv beroende på hur regis reringar görs när objek e uppnå byggnadsminnesskydd. Källa: RAÄ:s da asys em för KMV-anslage Källa. 6.2 Länsstyrelsernas hantering av anslaget Den brist på KMV- edel so handläggare vid länsstyrelserna anser föreligger hanterar de på olika sätt i förhandlingsskedet ed fastighetsägaren. En länsstyrelse upplyser inte alltid o öjligheten att få olika for er av ekono isk ko pensation då KMV-budgeten redan är ansträngd. I de fall de likväl infor erar är de tydliga ed hur s å öjligheterna till bidrag är för att sänka förväntningarna, en förklarar också att utsikterna till bidrag är större för skyddade objekt än oskyddade. Länsstyrelsen enar också att ett krav på intrångsersättning från fastighetsägaren inte är någon bra början på det långsiktiga åtagande so en byggnads innesförklaring innebär. Därför ser de inte alltid värdet av att ge denna infor ation. Ett par länsstyrelser konstaterar att de för vissa stora och resurskrävande objekt väljer att inte gå in i en byggnads innesprocess då länsstyrelsen bedö er att det skulle krävas alltför stora su or i bidrag för att öjliggöra ett bevarande. Tre länsstyrelser upplyser alltid o öjligheten att få intrångsersättning. En annan länsstyrelse påpekar att de inte väljer att nä na öjligheten att få intrångsersättning o fastighetsägaren ändå är positiv till ett skydd. En länsstyrelse påpekar i enkäten att de bristande ekono iska resurserna får konsekvenser för urvalet då endast de ”okontroversiella” objekten erhåller ett skydd. I dessa fall accepterar ägaren byggnads innesförklaringen då det inte finns några konflikter ellan otstående intressen. Situationen kännetecknas so regel av att det inte finns något behov eller a bition o förändring av iljön eller någon osäkerhet o fra tida funktion. Under perioden 2000-2016 har utbetalningar av intrångsersättning vid 28Nya bygg adsmi e inrättande av byggnads innen registrerats i Källa31 ed ca 5 nkr, och då frä st i början av perioden. Endast en gång har intrångsersättning utbetalats under åren 2010-2016. Under 2000-2016 har när are 8 nkr utbetalats, frä st i for av bidrag till vårdinsatser, för objekt so belagts ed an älningsplikt.32 Drygt 140 nkr har utbetalats till objekt där fråga o byggnads innesförklaring väckts en länsstyrelserna inte fattat beslut o skydd.33 Av tabell 1 fra går att edel till objekt ed ovan nä nda typer av skyddsstatus inskat något i o fattning. Värt att notera är att antalet inrättade byggnads innen har sjunkit under perioden. År Summa utbetalat t ll byggnads- m nnen Summa utbetalat t ll objekt där skydd utreds Antal nrättade byggnads- m nnen 2000 51 566 772 10 835 185 79 2001 61 336 152 10 167 671 89 2002 73 067 079 10 151 616 24 2003 62 782 037 14 178 613 40 2004 54 498 920 12 666 533 34 2005 61 665 669 12 924 891 24 2006 50 666 729 10 973 728 24 2007 63 558 845 9 930 524 31 2008 62 733 665 10 474 850 22 2009 64 657 915 10 664 366 27 2010 46 947 252 6 834 126 32 2011 60 754 666 7 228 160 18 2012 71 143 898 4 072 214 18 2013 79 078 054 6 042 768 23 2014 80 400 384 4 698 987 10 2015 62 136 209 6 193 699 10 2016 67 983 596 6 409 016 15 Tabell . U be alda KMV-medel ill byggnadsminnen resp. ill objek med skydds yp ”anmälningsplik ” och ”byggnadsminnesfråga väck ”, år 2000-2016, kr. An al inrä ade byggnadsminnen, år 2000-2016. De är vik ig a no era a skydds ypen som angivi s i Källa kan ändras re roak iv beroende på hur bidragsregis reringar görs när objek e uppnå byggnadsminnesskydd. Källa: Rikan ikvarieämbe e s da asys em för KMV-anslage Källa. Flera länsstyrelser beskriver vid intervjuerna att de har försökt eller åt instone funderat på att lä na procentuellt lägre bidrag till varje objekt för att anslaget ska räcka till fler bidrags ottagare. Efterso incita entet till 31 RAÄ:s handläggnings- och uppföljningssys em Källa används för a adminis rera KMV- anslage och han erar beslu och u be alningar av medel. 32 I Källa regis reras u be alningar av KMV-medel med angivande av objek e s skyddss a us, exempelvis ”byggnadsminne”, ”fråga väck ” eller ”anmälningsplik ”. 33 Summorna avser objek som i Källa regis rera s med skyddss a us anmälningsplik respek ive fråga väck om byggnadsminnesförklaring. 29Nya bygg adsmi e att acceptera en byggnads innesförklaring är att verkligen kunna prioriteras so bidrags ottagare anser länsstyrelserna att det inte är alldeles enkelt att välja denna väg. Av statistiken i Källa fra går att edel so lä nats till byggnadsvård har en stadigt sjunkande trend under perioden 2000-2016, från ca 160 nkr till ca 100 nkr.34 Medelbidraget per ärende uppgår under perioden till ca 138 tkr och uppvisar en svagt ökande trend. Av Källa fra går att edel till kunskapsunderlag ökar när edel till vård av bebyggelse sjunker.35 Ino gruppen kunskapsunderlag återfinns de underlag och kategoriinventeringar so har en betydelsefull roll för att identifiera skyddsvärd bebyggelse. Sa tliga intervjuade länsstyrelser bedö er att ett skatteavdrag för byggnads innens vårdkostnader skulle öka öjligheterna att få fastighetsägare att vilja edverka till ett skydd. En länsstyrelse fra för att även fastighetsägare påpekat att det borde finnas ett syste för skatteavdrag för ägare av byggnads innen. Flera länsstyrelser enar att ett skatteavdrag för underhållskostnader skulle avlasta KMV-anslaget så att dessa edel istället skulle kunna nyttjas för intrångsersättningar och kunskapsunderlag so behövs i byggnads innesprocessen. Figur 5. Genomsnittligt bidrag till byggnadsvård per ärende. U be alade bidrag ill byggnadsvård för sam liga skydds yper dividera med an al regis rerade ärenden, år 2000- 2016, kr. Källa: Rikan ikvarieämbe e s da asys em för KMV-anslage Källa. 34 Avser bidrag ill såväl skyddad som oskyddad bebyggelse. S a is ik över an al ärenden per skyddsnivå finns in e a illgå. 35 År 2010 u ökades anslage s användningsområde ill a även omfa a kunskapsunderlag för samhällsplaneringen, vilke ny ja s med ca 25 mnkr/år. 30Nya bygg adsmi e 7 Slutsatser och rekomme datio er Syftet ed utvärderingen är att beskriva och förstå orsakerna till att antalet byggnads innesförklaringar fluktuerat över tid och inskat under de två senaste decennierna. Utvärderingen har därför granskat länsstyrelsernas tillä pning av de bestä elser so rör processen för bildandet av byggnads innen. Utvärderingens övergripande frågeställning är o syste et för bildande av nya byggnads innen fungerar i enlighet ed lagstiftningen. Följande kapitel analyserar det e piriska aterialet utifrån inledningens redovisade frågeställningar. I analysen beaktas rapportens bedö ningsgrunder i syfte att utvärdera o länsstyrelsernas tillä pning av regelverket avseende bildandet av nya byggnads innen görs i enlighet ed intentionerna ed 3 kap. KML. Nedan följer utvärderingens analyser och est centrala slutsatser. 7.1 Rätten att väcka fråga Utvärderingen visar att det ed få undantag är externt väckta frågor, från all änheten och andra parter, so styr länsstyrelsens arbete ed nya byggnads innen. Ingen av de intervjuade länsstyrelserna prioriterar att själva initiera och driva ärenden o nya byggnads innen. Det fra går att länsstyrelserna i huvudsak fokuserar sitt arbete på att inska ängden redan öppna ärenden och inko na ansökningar från all änheten. Konsekvensen av länsstyrelsernas reaktiva förhållningssätt är att urvalet av byggnads innen inte görs på basis av strategiska ställningstaganden i enlighet ed lagstiftarens intentioner. Externt initierade frågor o byggnads innesförklaring kan inko a sent i processen då förutsättningar saknas för ett inrättande. O ko unerna inte har tillgodosett de kulturhistoriska värdena, geno översikts- eller detaljplaner, kan ko uninvånare i ett alltför sent skede vända sig till länsstyrelserna i syfte att skydda hotade iljöer ed hjälp av KML. De väckta frågor so inko er för sent i processen utgör, enligt länsstyrelserna, inte en fruktbar ingång i ett ärende då frågan o eventuell byggnads innesförklaring i praktiken redan är överspelad. I likhet ed vad so föreslagits i slutbetänkandet K-märkt – förslag t ll förbättrat skydd för kulturh storskt värdefull bebyggelse (2004) skulle länsstyrelsens handläggning underlättas o lagen istället edgav att all änheten kunde upp ärksa a länsstyrelsen på skyddsvärda objekt och iljöer utan krav på for ellt beslut. E pirin visar att exe pel på denna typ av tillä pning i praktiken föreko er. Konsekvensen skulle dock riskera att bli att RAÄ går iste o öjligheten att eventuellt överklaga avslagsbeslut. 31Nya bygg adsmi e 7.2 Kulturhistoriskt värde viktas ot andra anspråk Utvärderingen visar att det vanligast angivna otivet i länsstyrelsernas avslagsbeslut är att objektet inte uppnår kriteriet synnerligen högt kulturhistoriskt värde. Beslutsgranskningen visar dock att länsstyrelserna i knappt 20 procent av alla avslagsbeslut inte bedö er och tydliggör nivån avseende kulturhistoriskt värde. Därtill fra går inte alltid vilken av angivna avslagsorsaker so varit utslagsgivande för ärendets utgång. Konsekvensen blir att besluten inte tydligt beskriver vilka ställningstaganden de grundar sig på. Detta försvårar all änhetens öjlighet att förstå skälen till besluten och försvårar även yndigheters fra tida hantering. Länsstyrelserna gör inledningsvis en snabb och preli inär bedö ning avseende förutsättningarna att driva ett ärende. Denna bedö ning kan leda till så kallade ”snabba avslag”, där en fördjupad byggnads innesutredning inte geno förs. Den här typen av er su ariska bedö ningar, vilka kan brista i kvalitet, kan vara en förklaring till att länsstyrelserna inte alltid tydligt tar ställning till det kulturhistoriska värdet. De flesta länsstyrelserna prövar det kulturhistoriska värdet först, i särskild ordning. Detta innebär alltså att de har gjort en kulturhistorisk värdering innan de beaktar andra aspekter och anspråk so också åste vägas in i en byggnads innesprocess. Utvärderingen visar att länsstyrelserna inte alltid skiljer det kulturhistoriska värderings o entet från andra aspekter och anspråk, exe pelvis från fastighetsägare och ko uner. Utvärderingen visar vidare att länsstyrelserna i en fe tedel av de granskade besluten avslagit ansökan o byggnads innesförklaring även då objektet uppfyller kriteriet synnerligen högt kulturhistoriskt värde och länsstyrelserna bedö er objektet so särskilt angeläget att skydda. Andra otiv eller intressen utgör tyngre vägande skäl. Länsstyrelserna hänvisar i en tredjedel av sina avslagsbeslut till att PBL är en lä pligare lagstiftning än KML för att skydda aktuellt objekt. I en fe tedel av dessa avslagsbeslut gäller det objekt ed konstaterat synnerligen högt kulturhistoriskt värde. Det är där ed inte nivån på det kulturhistoriska värdet so avgör när an hänvisar till PBL. Länsstyrelserna bedö er att PBL har goda öjligheter att skydda kulturhistoriska värden. De anger sa tidigt att ko unerna sällan har ko petens eller a bition att hantera frågan. Av förarbetenas intentioner fra går att skydd av bebyggelse ed synnerligen höga kulturhistoriska värden inte helt och hållet bör överlåtas på staten utan att sa verkan ellan länsstyrelserna (KML) och ko unerna (PBL) är viktig. Skyddsfor erna ino ra en för de två lagarna är inte likvärdiga en kan ko plettera varandra. Hänvisningen till PBL i avslagsbesluten edför att länsstyrelserna lä nar över ansvaret till ko unerna. Utvärderingen visar att länsstyrelserna dock inte har syste atisk uppföljning eller ko unikation ed ko unerna i frågan så att dessa upp ärksa as på objektets värden. Konsekvensen blir att objekt ed kulturhistoriska värden riskerar att inte ges skydd utan ha nar ellan stolarna. 32Nya bygg adsmi e De flesta länsstyrelserna uppger att de använder äldre odeller för kulturhistorisk värdering. Få nyttjar RAÄ:s Plattform för kulturh stor sk värder ng och urval (2015) då den anses vara svår att använda i konkreta situationer. Rekomme datio : Länsstyrelsernas hänvisningar till PBL, i de fall det berör objekt ed synnerligen höga kulturhistoriska värden, bör följas upp geno kontakt ed aktuell ko un. Det är angeläget att det etableras en dialog ellan länsstyrelserna och ko unerna i syfte att uppnå ett ända ålsenligt skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse ino ra en för KML och PBL. 7.3 Daterat kunskapsunderlag försvårar strategiskt urval Utvärderingen visar att länsstyrelserna har relativt goda kunskapsunderlag, i for av inventeringar och doku entationer, avseende länens byggnads innen. Det finns även relativt god kännedo , på ett er övergripande plan, vad gäller länens övriga bebyggelse so kan vara relevant utifrån kultur iljöperspektiv, bland annat i for av länens kultur iljöprofiler och ko unernas kunskapsunderlag. Länsstyrelserna pekar sa tidigt på att kunskapsunderlagen för befintliga byggnads innen behöver revideras. Bristen på uppdaterat underlag försvårar nä ligen arbetet ed att skapa effektiv och rättssäker handläggning avseende tillståndsärenden. Konsekvenserna av att länsstyrelserna inte har ett uppdaterat kunskapsunderlag för befintliga byggnads innen blir att det är svårt att göra ett strategiskt urval vad gäller inrättandet av nya byggnads innen. Länsstyrelserna hävdar att de inte alltid har den kunskap de behöver o sådan bebyggelse so kan bli aktuell för byggnads innesförklaring. Det gäller i synnerhet 1900-talets byggnader och bebyggelse iljöer och då särskilt objekt från efterkrigstiden och det sena 1900-talet. Drygt hälften av landets länsstyrelser har en utarbetad strategi för arbetet ed byggnads innen. Länsstyrelserna fra håller e ellertid att i de fall de har relativt uppdaterade strategier så har strategiarbetet arginell inverkan på arbetet ed byggnads innen. Detta beror enligt de på att strategierna, och arbetet ed att bilda nya byggnads innen, inte är prioriterade i länsstyrelsernas arbete. Konsekvenserna av att länsstyrelsernas strategiska arbete inte prioriteras är att de få nya byggnads innen so inrättas endast adderas utan någon översiktlig styrning eller intention. Det finns ingen långsiktig planering i frågan och an riskerar att gå iste o att skydda byggnader och bebyggelse iljöer so skulle kunna tillföra nya relevanta perspektiv i kultur iljöarbetet. Enligt bedö ningsgrunden för urval och representativitet utgör an älningsplikten en öjlighet för länsstyrelserna att arbeta ed byggnads innesförklaringar i sådan tidsföljd so är lä plig utifrån yndighetsperspektiv. Utvärderingen visar att få länsstyrelser använder instru entet an älningsplikt. Det kan där ed konstateras att det kan finns Nya bygg adsmi e 33 behov av att er aktivt arbeta ed an älningsplikt i syfte att få till stånd en er effektiv byggnads innesprocess. Rekomme datio : Länsstyrelserna bör uppdatera kunskapsunderlagen, såso inventeringar och doku entationer, avseende såväl befintliga byggnads innen so övrig skyddsvärd bebyggelse i syfte att få underlag för ett strategiskt arbete avseende nya byggnads innen. 7.4 Ett riksintressant urval Enligt bedö ningsgrunden för urval och representativitet bör länsstyrelserna inrätta byggnads innen so bidrar till att bevara ”ett ur riksperspektivet representativt bestånd av byggnader so på ett allsidigt sätt speglar hela vår historia och sa hällsutveckling”.36 Det föreligger däre ot inga förtydliganden huruvida länsstyrelsernas arbete ed nya byggnads innen bör utgå från ett regionalt alternativt nationellt perspektiv. Utvärderingen visar att länsstyrelsernas strategier och kultur iljöprofiler innehåller for uleringar so betonar vikten av representativitet och vad so är typiskt för respektive län utifrån kultur iljöperspektiv. För att uppnå ålen o ångfald beaktas i synnerhet bredd avseende byggnadskategorier, geografisk spridning sa t tidsdjup. Länsstyrelserna syftar där ed till att byggnads innesbeståndet ska spegla ett historiskt tvärsnitt fra till vår sa tid. De intervjuade länsstyrelserna uttrycker också sa stä igt att de huvudsakligen arbetar utifrån tanken på regional representativitet. Länsstyrelserna fra håller att de saknar en nationell överblick av beståndet av byggnads innen ot vilket det regionala perspektivet skulle kunna speglas. Detta beror på att det idag inte finns en sa lad nationell bild, och övergripande analys, över vilka byggnads innen so är inrättade. BeBR, so borde kunna ge sådan överblick, bedö s so svårbearbetat. Därtill anses aterialet i registret kräva ytterligare analytisk bearbetning. Konsekvenserna av detta är att nya byggnads innen adderas utan övergripande syste atik. Istället för att tillskapa byggnads innen so berikar och tillför nya infallsvinklar på sa hällsutvecklingen tenderar det att bli ” er av sa a”. Det leder i förlängningen till att byggnads innena, ur ett ”riksperspektiv”, inte representerar och för edlar den kunskap o vår historia och sa hällsutveckling so lagen syftar till. 7.5 Skyddsbestä elser kräver tid och pedagogik Utvärderingen visar att legiti iteten för skyddsbestä elser är låg hos fastighetsägare vars fastigheter kan ko a ifråga för byggnads- innesförklaring. Det kan krävas långa förhandlingar ed höga krav på pedagogik och retorik från länsstyrelsernas sida. Det anses svårt att inrätta bestä elser so ger ett tillräckligt skydd för kulturhistoriska värden och sa tidigt speglar den förändringspotential so fastighetsägare efterfrågar. 36 Prop. 1987/88:104. Nya bygg adsmi e 34 Utvärderingen visar att fastighetsägare idag är er kritiska än tidigare till ett skydd. Utvärderingen kan konstatera att länsstyrelserna arbetar i enlighet ed lagens intentioner då an prioriterar resurser för att uppnå sa förstånd ed fastighetsägaren o skyddsbestä elsernas utfor ning. Det förtroende so upprättas i dialogen ellan länsstyrelse och fastighetsägare kan till ätas en väsentlig betydelse för utgången av en förhandling. Även i de fall en god och förtroendefull dialog upprättas vid sa rådet kan fastighetsägare dock uppleva en osäkerhet för hur fra tida ändringsansökningar ko er hanteras av nya tjänste än. Det beror på att skyddsbestä elsernas vida for uleringar edför ett visst tolknings- utry e. I praktiken finns det en stor vilja hos länsstyrelserna att gå fastighetsägarna till ötes för att iljöerna ska kunna användas och utvecklas. Endast tre procent av sa tliga tillståndsansökningar o ändring enligt 3 kap. 14 § KML avslogs 2014.37 Föreliggande utvärdering visar att det är angeläget att länsstyrelserna faktiskt öter fastighetsägarna och på ett pedagogiskt vis infor erar o såväl syftet ed lagen, betydelsen av föreslagna skyddsbestä elser och de öjligheter till förändring so edges ino ra en för tillståndsprövning. Vid sa rådet är länstyrelserna inställda på att justera skydds- bestä elsernas o fattning för att öjliggöra en byggnads- innesförklaring. Utvärderingen visar där ed att en avvägning ellan enskilda och all änna intressen görs i enlighet ed lagens for ulering o att hänsyn ska tas till byggnadens användning och ägarens skäliga önske ål.38 Av KML fra går att skyddsbestä elserna så långt som möjl gt ska utfor as i sa förstånd ed fastighetsägaren. För att i sa förstånd ed ägaren skydda ett strategiskt urval av byggnader krävs att länsstyrelserna arbetar långsiktigt, bidar sin tid och inväntar rätt tillfälle, visar utvärderingen. Detta kan även innebära att ett ägarskifte inväntas innan skyddet ko er till stånd. Rekomme datio : Länsstyrelserna bör utfor a skyddsbestä elser så att de bättre står i sa klang ed otivet till byggnads innesförklaringen. Där ed blir besluten tydligare och er förutsägbara för såväl länstyrelserna so fastighetsägarna. 7.6 Och vad får jag för det här då? Utvärderingen visar att en byggnads innesförklaring kräver en stark förhandlingsdelegation och en stor påse pengar. Möjligheten att lä na 37 Bevara, använda och utveckla byggnadsm nnen enl ghet med skyddsbestämmelser, rappor RAÄ, 2017. 38 Avvägningen sker i överenss ämmelse med propor ionali e sprincipen. Propor ionali e sprincipen följer av Europakonven ionen, vilken införliva s i svensk rä (SFS 1994:1219). 35Nya bygg adsmi e KMV- edel, frä st till vårdinsatser, är därför av avgörande betydelse vid inrättande av byggnads innen trots att detta inte alltid anses uppväga de inskränkningar so skyddet innebär. Länsstyrelsehandläggarna anser att KMV-anslaget är otillräckligt för att öjliggöra bidrag i nödvändig o fattning till befintliga och fra tida byggnads innen. Utvärderingen visar att flertalet bidragsansökningar avslås. Konsekvensen blir att fastighetsägarnas intresse för en byggnads innesförklaring inskar. Detta förhållande kan förklaras av kultur iljövårdens vidgade uppdrag då fler ända ål och objekt ska dela på anslaget trots en oförändrad anslagsnivå.39 Utvärderingen visar att länsstyrelserna arbetar i sa klang ed intentionerna40 då edel till den skyddade bebyggelsen prioriteras fra för de oskyddade. Intrångsersättning är av stor betydelse för att få till stånd ett skydd när fastighetsägaren är tveksa till detta. Länsstyrelserna bör under sa rådet infor era ägare o de ersättnings öjligheter so finns i 3 kap. KML. Det kan noteras att rätten till ersättning i det enskilda fallet beror på den eventuella värdesänkning so skyddsbestä elserna edför. Utvärderingen visar att länsstyrelserna upplever att KMV-anslagets nivå är proble atisk. Intrångsersättning har endast föreko it ett fåtal gånger under 2000-talet. Det visar att länsstyrelserna inte fullt ut nyttjat sig av det ko pensationssyste so reglerna o intrångsersättning innebär. Konsekvensen blir att länsstyrelserna avstår från att driva fråga o byggnads innesförklaring när de uppfattar att objektet är kostsa t att underhålla och kan edföra en betydande intrångsersättning. Länsstyrelserna bedö er att KMV-anslaget ed nuvarande nivå inte räcker för att inrätta byggnads innen där krav på intrångsersättning kan ko a att ställas. Rekomme datio : Länsstyrelserna bör i högre grad än vad so görs idag strategiskt nyttja de ekono iska styr edel so står till buds för att få till stånd ett allsidigt urval av byggnads innen so speglar sa hällsutvecklingen från historisk tid fra till idag. 39 KMV-anslage kommer enlig prop. 2017/18:1 öka med 25 mmkr 2018. 40 Ku2010/916/KT Förslag t ll ny förordn ng om b drag t ll förvaltn ng av värdefulla kulturm ljöer. 36Nya bygg adsmi e Refere ser Författ i gar Kultur iljölagen (1988:950) Lag (1960:690) o byggnads innen Plan och bygglag (2010:900) Tryckta källor Prop. 1987/88:104 om kulturm ljövård Prop. 1998/99:114 Kulturarv – kulturm ljöer och kulturföremål Prop. 2012/13:96 Kulturm ljöns mångfald SOU 1956:26, Byggnadsm nnen. Förslag avg vet av byggnadsm nnesutredn ngen SOU 2004:94, K-märkt, förslag t ll förbättrat skydd för kulturh stor skt värdefull bebyggelse SOU 2012:37, Kulturm ljöarbete en ny t d Adlercreutz, Tho as, Kulturegendomsrätt – med en kommentar t ll kulturm nneslagen, Stockhol , 2001 Thornberg Knutsson, Agneta, Byggnadsm nnen - pr nc per och prakt k: den offentl ga kulturm ljövårdens byggnadsm nnesverksamhet: beskr vn ng och utvärder ng Diss. Göteborg: Göteborgs universitet, 2007. Otryckta källor Stat st sk sammanställn ng av länsstyrelsebeslut från 2008 enl gt 2-4 kap. KML, med jämförande stat st k från 2005-2008, Riksantikvarieä betet, 2010. Inventer ng och beskr vn ng av de problem som dag f nns med Kulturm nneslagen, Riksantikvarieä betet, 2011. Vägledn ng för t llämpn ng av Kulturm ljölagen. Byggnadsm nnen, Riksantikvarieä betet, reviderad version daterad 2014-01-01. Processkartläggn ng av 2-4 kap. KML, Riksantikvarieä betet, 2014. Plattform Kulturh stor sk värder ng och urval. Grundläggande förhålln ngssätt för arbete med att def n era, värdera, pr or tera och utveckla kulturarvet, Riksantikvarieä betet, 2015. V lka byggnadsm nnen har v ? Riksantikvarieä betet, 2010. Bevara, använda och utveckla byggnadsm nnen enl ghet med skyddsbestämmelser, Riksantikvarieä betet, 2017. 37Nya bygg adsmi e Ku2010/916/KT, PM ed förslag till förordning (2010:1121) o bidrag till förvaltning av värdefulla kultur iljöer. Arkivkällor och övrigt material Enkätfrågor till sa tliga länsstyrelser avseende bildande av nya byggnads innen, arbets aterial RAÄ, 2016. Länsstyrelsens avslagsbeslut avseende väckt fråga enligt 3 kap. KML, under perioden 2010-2014. Relevanta rättsfall sa lade av Riksantikvarieä betets jurister. Riksantikvarieä betets bebyggelseregister Riksantikvarieä betets handläggnings – och uppföljningssyste Källa. I tervjuer Intervjuer ed länsstyrelser under våren 2017: Stockhol , Västra Götaland, Västerbotten, Kronoberg, Väst anland 38Nya bygg adsmi e Bilaga 1 Lä sstyrelser as arbete med att bilda bygg adsmi e i e lighet med 3 kap. KML samt strategier avsee de bygg adsmi e Riksantikvarieä betet (RAÄ) har i år påbörjat ett överinseende gällande 3 kap KML. Syftet ed överinseendet är att få en tydligare bild av länsstyrelsernas tillä pning av 3 kap avseende inrättandet av byggnads innen. Överinseendet syftar fra för allt till att synliggöra eventuella proble i tillä pningen och där ed lagru ets öjlighet att långsiktigt skydda byggnader och bebyggelse iljöer ed högt kulturhistoriskt värde och so är av all änt intresse. För att få kännedo o vad so idag styr länsstyrelsernas arbete ed att bilda byggnads innen, i enlighet ed 3 kap KML, skulle RAÄ i detta inledande skede vilja ställa ett antal frågor till de handläggare so arbetar ed denna fråga på respektive länsstyrelse. Frågorna lyder: • Har ni en uttalad/doku enterad strategi för inrättandet av byggnads innen? • O sådan föreligger, när är den upprättad och i vilken utsträckning används den för att aktivt inrätta nya byggnads innen? • Vid avsaknad av uttalad/doku enterad strategi, vad styr då vid inrättande av byggnads innen? • Har det blivit svårare att få geno slag för 3 kap KML idag än för 10-15 år sedan? • O så, vilka upplevs vara de svåraste proble en i arbetet ed att bilda nya byggnads innen? • O det finns en doku enterad strategi skulle RAÄ gärna vilja ta del av denna. 39Nya bygg adsmi e Bilaga 2 I tervjufrågor exklusive delfrågor till lä sstyrelser a a gåe de bilda det av ya bygg adsmi e Formell hantering vid länsstyrelsen av väckta frågor • Hur ser processen ut avseende ärenden o väckta frågor vid länsstyrelsen? • Har ni pågående/öppna väckta frågor? • Anser länsstyrelsen att öjligheten för all änheten att väcka fråga är positiv/viktig? Formell hantering vid länsstyrelsen av egeninitierade ärenden • Hur ser processen ut avseende egeninitierade ärenden? • Har ni pågående egeninitierade ärenden o byggnads innen? • Bör länsstyrelsen aktivt driva fler egeninitierade ärenden? • Vad utgör hinder att driva fler egeninitierade ärenden? Kulturhistoriskt värde • Hur görs bedö ningen ”synnerligen högt kulturhistoriskt värde” generellt? • Hur geno för länsstyrelsen i praktiken en byggnads innesutredning och kulturhistorisk värdering? • Anser ni att PBL är ett fungerande alternativet att skydda kulturhistoriskt värde eller hänvisa till PBL so skyddsfor ? Representativitet och strategier • Finns aktuellt kunskaps- och/eller inventeringsunderlag avseende länets byggnadsbestånd till stöd för att ta ställning till ärenden o byggnads innesförklaring? 40Nya bygg adsmi e • Arbetar länsstyrelsen ed vad so kan anses vara representativt för länet och utifrån detta eventuellt identifierat ”luckor” i beståndet av befintliga byggnads innen? • Vad anser länsstyrelsen o behovet att inrätta fler byggnads innen i länet för att spegla länets byggnadsbestånd? • Kan det föreko a att en väckt fråga avslås p g a att det redan finns ånga byggnads innen i den aktuella byggnadskategorin (regionalt/nationellt)? Eller är detta något so endast får förstärka ett avslag so görs utifrån andra pre isser, t ex att förutsättningar saknas? • Arbetar länsstyrelsen ed ett nationellt perspektiv avseende vad so kan anses vara representativt? • I vilken utsträckning relaterar länsstyrelsens arbete ed bildandet av nya byggnads innen till det nationella ålet för kultur iljöarbetet avseende ångfald och hur kopplar ni begreppet till representativitet enligt ovan? • Används strategin aktivt? Förhandlingen med fastighetsägaren – skyddsbestämmelser och ekonomiska styrmedel • När tas kontakterna ed fastighetsägaren i ett byggnads innesärende? • I vilken for förs de tidiga sa talen ellan berörda parter? • Inleds ett försök till förhandling o skyddsbestä elser, ersättning och bidrag, även o fastighetsägaren initialt uttrycker ett ointresse? • Hur förklaras och presenteras de kulturhistoriska värdena i kontakten ed fastighetsägare? • Vilken betydelse har skyddsbestä elsernas utfor ning för öjligheten att driva igeno en byggnads innesförklaring? • Hur för edlas infor ationen o eventuella skyddsbestä elser och deras o fattning? • Händer det att länsstyrelsen i ett förhandlingsläge justerar ett förslag till beslut, o fattning och skyddsbestä elser, för att öjliggöra ett skydd? • Bidrar löfte o intrångsersättning eller öjligheten att få bidrag till att skyddsbestä elserna lättare accepteras? • Har länsstyrelsen fattat beslut o att bilda byggnads inne ot ägarens vilja? • Hur nyttjar länsstyrelsen avslagsfor uleringen ”förutsättningar saknas”? Vad lägger ni i begreppet? KML – problem och önskade förändringar • Vilka är de största hindren, anser länsstyrelsen, i processen gällande inrättande av nya byggnads innen? • Finns det exe pel, vid er länsstyrelse, på väckta frågor eller ärenden so varit eller är svåra att lösa? • Utifrån era erfarenheter, vilka ändringar av KML skulle vara önskvärda för att enklare få till stånd önskvärda byggnads innen? 41Nya bygg adsmi e