Rapport från Riksantikvarieämbetet Förenklad beredning av statliga byggnadsminnen Tydligt och ändamålsenligt ansvar i enklare processer Riksantikvarieämbetet 2012 Box 5405 114 84 Stockholm www.raa.se riksant@raa.se 2 Enklare beredning av statliga byggnadsminnen Innehåll 1. Förord 2 Sammanfattning 3 Uppdraget 3.1 Direktiven för uppdraget 3.2 Avgränsningar 3.3 Begreppsdefinitioner 3.4 Utredningsarbetet 1 3 5 5 5 6 7 4 Kartläggning 4.1 Regler, roller och ansvar 4.1.1 Roller och ansvarsområden enligt förordningen 4.1.2 Skyddsföreskrifter 4.1.3 Tillsyn 4.2 Styrdokument 4.2.1 Fastighetsförvaltningsförordningen 4.2.2 Instruktioner 4.2.3 Regleringsbrev 4.2.4 Riksantikvarieämbetets arbetsordning 4.3 Tillämpning och praxis 4.3.1 Praxis genom överenskommelser m.m. 4.3.2 Vägledning för statliga byggnadsminnen 4.3.3 Vårdprogram 4.3.4 Riksantikvarieämbetets ärendeprocesser och ärendehantering 4.3.5 Allmänt om förutsättningar för elektronisk beredning och särskilt för statliga byggnadsminnen 4.3.6Ärenden om statliga byggnadsminnen 4.3.7 Ärendeprocess och ansvarsfördelning vid ändringsansökningar 26 4.3.8 Förvaltande myndigheters beredning 9 9 9 11 12 12 12 13 13 14 14 15 17 17 19 20 22 25 27 5. Enklare beredning - varför och hur? 5.1 Behov av och möjligheter till förändring och förenkling 5.2 Riksantikvarieämbetets utgångspunkter 5.3 De förvaltande myndigheternas utgångspunkter och synpunkter 5.3.1 Statens fastighetsverk 5.3.2 Fortifikationsverket 5.3.3 Naturvårdsverket 5.3.4 Sjöfartsverket, Kungl. Djurgårdens förvaltning och Riksdagsförvaltningen 5.4 Problem och möjligheter vid tillämpning av förordningen 5.4.1 Oklar ansvarsfördelning 5.4.2 Ej definierad ansvarsfördelning 5.4.3 Skyddsföreskrifter 5.4.4 Tillsyn 5.4.5 Samråd 5.4.6 Vårdprogram 5.5 Genomgång av förordningen 5.5.1 Kvalifikationskriterierna för statligt byggnadsminne 5.5.2 Beslut om förklaring för statligt byggnadsminne 5.5.3 Beslut om skyddsnivå 30 30 31 33 34 34 35 35 36 37 37 38 39 40 40 41 41 43 44 Enklare beredning av statliga byggnadsminnen 5.5.4 Förslag till skyddsföreskrifter och samråd med förvaltande myndighet 5.5.5 Att utöva tillsyn 5.5.6 Att ändra statligt byggnadsminne 5.5.7 Att pröva tillstånd till ingrepp 5.5.8 Att överlåta ett statligt byggnadsminne 5.5.9 Meddela genomförd överlåtelse 5.5.10 Att häva eller jämka skyddet 5.5.11 Att utse slottsarkitekt och utfärda instruktion för slottsarkitekt 5.5.12 Att utse värdefull byggnad 5.5.13 Att ändra värdefull byggnad 5.5.14 Att utse och förvalta byggnad av byggnadsminnesklass 5.5.15 Att vårda och ändra byggnad av byggnadsminnesklass 5.5.16 Att utse och förvalta värdefull fastighet 5.6 Styrdokument 5.6.1 Instruktioner och regleringsbrev 5.6.2 Riksantikvarieämbetets arbetsordning 5.7 Tillämpning och praxis 5.7.1 Överenskommelser 5.7.2 Vägledning för statliga byggnadsminnen 5.7.3 Riksantikvarieämbetets ärendehantering och ärendeprocesser 5.7.4 Elektronisk hantering och beredning 5.7.5 Ärenden om statliga byggnadsminnen 5.7.6 Ärendeprocessen och ärenden vid ändringsansökningar 5.7.7 Förvaltande myndigheters beredning 45 45 46 47 48 50 52 53 54 56 56 58 60 62 62 62 62 63 63 63 64 65 65 66 Omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter (2012:7). 62 6. Förslaget och konsekvenserna i kort form 6.1 Ändringar beträffande ansvar, skyldigheter och befogenheter 6.2 Enklare tillämpning 6.3Enklare och tydligare processer 6.4 Enklare, snabbare och överskådligare med elektronisk ärendehantering 68 69 71 71 72 Bilagor 74 2 Förord 1. Förord Ett av de nationella kulturpolitiska målen är att främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas. Riksantikvarieämbetets vision Tänka i tid utgår från att samhällsaktörerna inser kulturarvets värde och tar vara på det i arbetet för ett hållbart samhälle. Det innebär att hänsyn till kulturarvet ska prägla samhällsutvecklingen och bidra till långsiktiga beslut om utformningen av framtidens samhälle. Målet är ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas för att vara angeläget och tillgängligt för alla. I linje med Riksantikvarieämbetes statliga förvaltningsuppdrag efterstävas att lagtillämpningen vidareutvecklas mot ökad kvalitet, effektivitet och rättsäkerhet samt att den ska understödja demokrati och utgå från ett tydligt medborgarperspektiv. Staten är en stor fastighetsägare och förvaltar genom myndigheter och bolag en mängd kulturhistoriska miljöer och byggnader. Av dessa miljöer har ett fåtal ansetts ha ett så högt kulturhistoriskt värde att de har skyddats genom en särskild förordning. Ansvaret för att förordningen efterlevs delas av regeringen, Riksantikvarieämbetet och de fastighetsförvaltande myndigheterna. Förordningen reglerar skyddet och hanteringen av statliga byggnadsminnen, värdefulla byggnader och värdefulla fastigheter. Landets 266 statliga byggnadsminnen med 1513 byggnader1 utgörs av de kulturhistoriskt mest värdefulla byggnaderna, anläggningarna, parkerna och trädgårdarna i statens ägo. Kungliga slott, residens, regerings- och domstolsbyggnader, förvarsanläggningar, teatrar, bibliotek, universitetsbyggnader, fyrar, fängelser m.m. förmedlar berättelser om Sveriges och den statliga förvaltningens historia samt utgör unika upplevelsemiljöer med höga kulturhistoriska värden. Riksantikvarieämbetet har tillsyn över alla dessa fastigheter som förvaltas av nio statliga myndigheter. Det är dock regeringen som har det yttersta ansvaret genom att den sätter upp regelverket kring statliga byggnadsminnen samt har rätten att utse och häva dem. Riksantikvarieämbetet arbetar kontinuerligt med frågor om hur ärenden om statliga byggnadsminnen kan beredas ändamålsenligt och effektivt. Efter det att utredningen K-märkt, Förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, lämnade sitt förslag år 2004 har Riksantikvarieämbetet upprättat en vägledning för statliga byggnadsminnen, introducerat en förenklad blankett för ansökningsändring och påbörjat ett arbete att i samråd med främst Statens fastighetsverk utveckla vårdprogram. Arbetet syftar till att tolka, förklara och förtydliga skyddsföreskrifterna i vårdprogram. Det har också ansetts vara möjligt att i samråd med förvaltande myndighet i vårdprogram undanta från tillståndsplikt vissa mindre ändringar som enbart i liten utsträckning har bedömts påverka kultur1 Bebyggelseregistret, http://www.bebyggelseregistret.raa.se/bbr2/sok/resultat.raa, hämtad 2012-03-14. 1 Förord historiska värden. Genom att kulturhistoriskt känsliga delar på ett bättre sätt beskrivs och pekas ut blir det möjligt för förvaltare att med större förutsägbarhet planera vård, underhåll och ändringar. Detta arbete tillsammans med de ändringar som föreslås i denna utredning bör bidra till att det blir möjligt att hantera statliga kulturfastigheter på ett ännu enklare sätt, utan att dessa fastigheters värden riskeras. 2 Sammanfattning 2 Sammanfattning I denna rapport lämnas förslag till åtgärder hur ärenden om statliga byggnadsminnen kan beredas på ett enklare sätt. Åtgärderna ska gå i linje med de kulturpolitiska målen, vara rättssäkra och bidra till att bevara och utveckla de kulturhistoriska värdena, med minsta möjliga beredning. Rollerna mellan tillsyns- och förvaltningsansvar ska härmed bli ännu tydligare och besluten ska fattas i rätt ordning. De föreslagna ändringarna kan delas i tre kategorier, den första berör förordningen, den andra tillämpningen och den tredje rutinerna. En del av de föreslagna ändringarna kan göras inom befintliga ramar, men för att åstadkomma avsedd effekt krävs att förordningen förändras. Inom ramen för detta uppdrag har förordningen analyserats och förslag läggs fram som utifrån uppdraget bidrar till tydligare roll- och ansvarsfördelning och enklare beredning. En del av förordningens bestämmelser föreslås utgå som ändamålslösa och en del nya bestämmelser införs i syfte att förenkla och förtydliga samt en del i syfte för att flytta ansvar till en mer ändamålsenlig nivå. Förordningen omdisponeras delvis, görs tydligare och torde därmed fungera mer effektivt. 12-16 §§ omarbetas vilket medför att 12-13 §§, värdefulla byggnader, utgår helt. 14-15 §§ formuleras om för att hantera byggnader och anläggningar m.m. av byggnadsminnesklass i paritet med motsvarande bestämmelser i kulturminneslagen. Värdefulla fastigheter tas bort som ett begrepp och 16 § utgår. Det som omfattas av 16 § integreras istället i 1 § som omformuleras så att den i högre grad motsvarar dagens syn på kulturarv. Beslut om skyddsföreskrifterna föreslås bli delegerade från regeringen till Riksantikvarieämbetet. Denna förordningsändring medför omfattande förenkling, effektivisering och bedöms kunna genomföras helt oberoende av andra utredningar varför den bör prioriteras. Tillämpningen blir ändrad till följd av förändrad förordning, men också genom att en ny vägledning som omfattar hela förordningen ska tas fram. Skyddsföreskrifterna ska fortsätta utvecklas och kunna revideras i snabbare takt. Det föreslås också att en generell vägledning för förvaltningsdokument/vårdprogram ska utarbetas. Det är nödvändigt att vårdprogram anger just vård, underhåll, material och metoder mer detaljerat än idag. Det ska vara möjligt att i vårdprogram ange vissa mindre ingrepp, vård- och underhållsåtgärder som Riksantikvarieämbetet samlat kan pröva i samband med programmets granskning. I och med att förvaltande myndighet ges större ansvar i frågor som berör åtgärder av mindre kulturhistorisk vikt reduceras Riksantikvarieämbetets arbetsinsats. En viktig förutsättning för att ansvar ska kunna lämnas till förvaltande myndighet är att antikvarisk kompetens, 3 Sammanfattning egen eller extern, involveras i förvaltningen. Om denna kompetens kommer tidigt in i processen leder det till att tillsynsmyndighetens arbete förenklas i ett senare skede. Förenkling och effektivisering av Riksantikvarieämbetets eget arbete berör hantering av ansökningar, enklare beredning av enklare ärenden och ökat tillvaratagande av möjligheter med elektronisk och digital hantering av beredningsmoment. För en effektivare tillämpning föreslås system som ökar kvaliteten på beslutsunderlag. Vissa beslut utgår och andra kan fattas på en lägre nivå i organisationen. Att besluten skrivs under på ett av sökanden färdigställt underlag kommer att medföra en väsentlig avlastning av ändringsansökningar som är den största ärendekategorin. Eftersom de förvaltande myndigheterna får ett större ansvar minskar Riksantikvarieämbetes arbete med ärendeberedning. Riksantikvarieämbetet får därmed möjlighet att satsa mer på rådgivning, uppföljning och utvärdering. Vinsterna för de förvaltanden myndigheterna består av minskad administration mot tillsynsmyndighet genom att vissa mindre frågor kan samlat beslutas av Riksantikvarieämbetet i samband med granskning av vårdprogram. Tydligare förutsättningar för förvaltning medför större förutsägbarhet vilket i sin tur bidrar till att kulturarvet blir mer användbart och tillgängligt. Därmed kan de kulturhistoriska värdena bevaras ännu bättre och värdena förmedlas samt upplevas av flera. Förenklingar kan inte ersätta, men troligen minska, behovet av samråd i enkla ärenden varvid tyngdpunkten i stället kan förskjutas till komplexa, principiella och övergripande frågor. 4 Uppdraget 3 3.1 Uppdraget Direktiven för uppdraget Riksantikvarieämbetet har i direktiv (Ku2011/914/KA) från den 5 maj 2011 fått av regeringen i uppdrag att utarbeta riktlinjer för förenklad beredning av ärenden om statliga byggnadsminnen, bilaga 1. Tyngdpunkten i uppdraget ligger i att se över hur ansvars- och rollfördelningen mellan de berörda myndigheterna kan förtydligas. Uppdraget ska genomföras i samverkan med Statens fastighetsverk och de andra berörda myndigheterna. Regeringen bedömde i skrivelsen Vissa kulturmiljöfrågor (Skr. 2009/10:74) att förslaget i betänkandet Kulturbebyggelseutredningen (SOU 2004:94) avseende statliga byggnadsminnen inte borde genomföras. I betänkandet föreslogs att reglerna om statliga byggnadsminnen skulle inordnas i 3 kap. lag (1988:950) om kulturminnen m.m. och att vissa uppgifter i ärenden om statliga byggnadsminnen skulle föras över till länsstyrelserna. Vidare skulle Statens fastighetsverk ges ansvar att inom vissa av länsstyrelsen givna ramar utöva s.k. egenkontroll över hur åtgärder på ett statligt byggnadsminne förhåller sig till skyddsföreskrifterna och ändamålet med byggnadsminnesförklaringen. Regeringen anser i skrivelsen Vissa kulturmiljöfrågor att det finns goda skäl att se över hur ärendehanteringen av statliga byggnadsminnen inom ramen för befintlig förordning kan förenklas och har nu lämnat frågan till Riksantikvarieämbetet att utreda. 3.2 Avgränsningar I utredningen förutsätts att tillsynen över de statliga byggnadsminnena i enlighet med Förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen även i fortsättningen ska utövas av Riksantikvarieämbetet. Uppdraget har tolkats så att det också kan inrymma föreslag till ändringar i förordningen i syfte att förtydliga ansvars- och rollfördelningen samt förenkla beredningen. I utredningen tolkas uppdraget brett och avser med beredning allt det arbete som behövs för att förvalta de statliga byggnadsminnena. Denna förvaltning omfattar det arbete som görs av regeringen, Riksantikvarieämbetet och de förvaltande myndigheterna, de sistnämndas ofta biträdda av externa konsulter. Utredningen berör all den beredning som styrs av bestämmelserna i förordningen om statliga byggnadsminnen, andra regler och bestämmelser, tillämpning, praxis och övriga 5 Uppdraget rutiner. Hantering av tillståndspliktiga ändringar i strid med skyddsföreskrifterna är den kategori som genererar flest ärenden och är därför mest intressant att utreda ur förenklingssynpunkt. Riksantikvarieämbetet kan inte påverka hur de förvaltande myndigheterna organiserar sitt arbete med statliga byggnadsminnen och lämnar därmed inte heller detaljerade förslag på hur de på bästa sätt skulle kunna förenkla sin egen beredning. Dock förutsätts att antikvarisk kompetens används mer systematiskt i förvaltningen, oavsett om den är egen eller kommer utifrån. På så sätt kan förslaget medföra konsekvenser för de förvaltande myndigheternas beredning. Riksantikvarieämbetets beredning av ärenden om statliga byggnadsminnen med stöd av förordningen bör motsvaras i stort av länsstyrelsernas beredning med stöd av kulturminneslagen. Grunden för bedömning av hur de kulturhistoriska värdena bäst tillvaratas i förvaltningen bör göras enligt likvärdiga principer för de båda kategorierna byggnadsminnen eftersom urvalskriterierna2 är lika oavsett ägare. Att tillsynen för statliga byggnadsminnen utförs i en annan administrativ ordning får inte leda till omotiverade skillnader i hur de hanteras och ändringarna bedöms. Dock finns det möjligheter att inom staten fördela ansvar mellan myndigheter. Det är också möjligt att samarbeta för att finna den mest ändamålsenliga hanteringen och att även ingå överenskommelser om det praktiska arbetet. Detta får dock inte leda till att gränsen mellan förvaltningsansvar och kulturhistoriskt motiverat tillsynsansvar suddas ut eller blir otydlig. 3.3 Begreppsdefinitioner Med ärendeberedning avses i denna utredning en process för handläggning av ett ärende från beredning till beslut och verkställighet enligt förvaltningslagen och kommunallagen, men även praktisk kontorsverksamhet, såsom postöppning, sortering, databehandling, protokollföring och expediering.3 I rapporten används ordet ärendehantering och ärendehandläggning synonymt med ärendeberedning. Riksantikvarieämbetet avser med ärendeberedning av statliga byggnadsminnen den beredning som görs av samtliga myndigheter som är involverade i hanteringen, 2 3 ”Synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde.” Nationalencyklopedin: beredning, handläggning. 6 Uppdraget även om fokus ligger på Riksantikvarieämbetets egen beredning. Med statliga kulturfastigheter avses i utredningen fastigheter som skyddas enligt förordningen om statliga byggnadsminnen, det vill säga statliga byggnadsminnen enligt 1 §, kulturhistoriskt värdefulla byggnader enligt 12, 14 §§ och värdefulla fastigheter enligt 16 §. Med förvaltningsdokument avses vårdprogram, vårdplan, skötselplan, förvaltningsprogram, förvaltningsplan eller ett dylikt dokument som vägleder och ger anvisningar för att speciellt ta hand om kulturhistoriska värden. Begreppet används i utredningen synonymt med det vanligen använda begreppet vårdprogram. I förordningen används begreppet kulturhistoriskt värdefull byggnad som kan komma ifråga om byggandsminnesförklaring. I rapporten används synonymt ett kortare begrepp byggnad av byggnadsminnesklass alternativt presumtivt byggnadsminne. 3.4 Utredningsarbetet Arbetet har utförts i samverkan med de nio statliga myndigheter4 som förvaltar statliga byggnadsminnen. Den 10 november 2011 anordnade Riksantikvarieämbetet en workshop för de förvaltande myndigheterna. Fortifikationsverket, Kungliga Djurgårdens förvaltning, Riksantikvarieämbetet, Statens fastighetsverk och Sveriges lantbruksuniversitet deltog, Riksdagsförvaltningen och Sjöfartsverket hade anmält hinder. Workshopen syftade till att informera om uppdraget, inhämta synpunkter om nuvarande ärendehantering och fånga upp idéer om hur framtida beredning skulle kunna göras enklare med bibehållen kvalitet. Inför workshopen skickades ett frågeformulär ut, bilaga 2. Frågorna handlade bland annat om hur myndigheterna uppfattar att den nuvarande ärendehanteringen fungerar avseende roll- och ansvarsfördelningen, operativa tillsynen och vägledningen inklusive ansökningshandlingarna. Frågor ställdes också om myndigheternas egenkompetens, hur de bereder ärenden, hur denna beredning skulle kunna förenklas, hur de säkrar kulturhistorisk kvalitet i förvaltningen, i vilken utsträckning förvaltningsdokument har upprättats och hur förutsägbarheten i förvaltning skulle kunna ökas. Möjlighet lämnades också att ge förslag på mindre ändringar i förordningen om statliga byggnadsminnen. Fortifikationsverket, Statens fastighetsverk och Sjöfartsverket svarade på frågeformulären, Kungliga Djurgårdsförvaltningen och Sveriges lantbruksuniversitet lämnade muntliga synpunkter på workshopen där frågorna och de inlämnade svaren diskuterades. 4 Fortifikationsverket (25), Kungliga Djurgårdens förvaltning (12), Naturvårdsverket (4), Riksdagsförvaltningen (5), Riksantikvarieämbetet (1), Trafikverket (22), Sjöfartsverket (25), Statens fastighetsverk (174) och Sveriges lantbruksuniversitet (1). Siffran inom parentes anger antalet byggnadsminnen som förvaltas av respektive myndighet. 7 Uppdraget Rapporten Förenklad beredning av statliga byggnadsminnen, Preliminärt förslag 2012-02-17, sändes i februari 2012 till de förvaltande myndigheterna för synpunkter som kunde lämnas vid en hearing som anordnades den 1 mars 2012. Det erbjöds också möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på förslaget. Fortifikationsverket, Naturvårdsverket och Statens fastighetsverk lämnade skriftliga synpunkter. Följande myndigheter deltog i hearingen: Fortifikationsverket, Kungliga Djurgårdens förvaltning, Naturvårdsverket, Riksdagsförvaltningen, Riksantikvarieämbetet Fastighetsavdelning, Trafikverket, Sjöfartsverket och Statens fastighetsverk. Sveriges lantbruksuniversitet hade anmält hinder. Relevanta synpunkter har inarbetats i det slutliga förslaget till riktlinjer som tillställs regeringen senast den 31 mars 2012. 8 Kartläggning 4 bilaga 9. Kartläggning I detta kapitel redovisas de nuvarande förutsättningarna och omständigheterna vid hantering av statliga byggnadsminnen. En kort tillbakablick på statlig förvaltning genom tiderna ges i 4.1 Regler, roller och ansvar Beredning av ärenden om statliga byggnadsminnen styrs direkt av förordningen om statliga byggnadsminnen och respektive objekts skyddsföreskrifter. Syftet med förordningen är att de kulturhistoriska värdena ska bevaras. Indirekt styrs beredningen av myndighetsinstruktioner, regleringsbrev, överenskommelser mellan myndigheter, interna arbetsordningar, vägledningar, handledningar för ärendehandläggning, praxis och mer eller mindre formaliserade rutiner och arbetssätt. Regeringen, Riksantikvarieämbetet och de förvaltande myndigheterna är de statliga aktörer som ansvarar för hantering av statliga byggnadsminnen. På regional nivå berör arbetet de statliga byggnadsminnena länsstyrelserna och på lokal nivå kommunerna. Andra berörda aktörer är länsmuseer, privata konsulter, arkitekter, antikvarier, entreprenörer, arrendatorer, hyresgäster och allmänheten. Rollerna utanför den statliga sfären berörs dock inte i denna utredning. Regeringen och Riksantikvarieämbetet beslutar i frågor om statliga kulturfastigheter. Riksantikvarieämbetet har tillsynsansvar och lämnar förslag och synpunkter till regeringen om dessa fastigheter. De förvaltande myndigheterna ansvarar för att förvaltningen utförs med hänsyn till kulturhistoriska värden. 4.1.1 Roller och ansvarsområden enligt förordningen Roll- och ansvarsfördelning enligt förordningen kan sammanfattas på följande sätt: Regeringen fattar beslut avseende:     byggnadsminnesförklaring (2 §), skyddsföreskrifter (3 §) och värdefulla fastigheter (16 §) ändringar som innefattar från kulturhistorisk synpunkt väsentliga ingrepp (7 §) jämkning av skyddsföreskrifter och hävande av byggnadsminnesförklaring (10 §) undantag från föreskrifter för värdefull byggnad (15 §). 9 Kartläggning Riksantikvarieämbetet har ansvar inför regeringen genom att:      lämna förslag till nya statliga byggnadsminnen (2 §) och värdefulla fastigheter (16 §) lämna förslag till skyddsföreskrifter (4 §) yttra sig om väsentliga ingrepp (7 §) lämna förslag till jämkning av skyddsföreskrifter och yttra sig över förvaltande myndighets förslag till jämkning av skyddsföreskrifter (10 §) lämna förslag till hävande av byggnadsminnesförklaring och yttra sig över förvaltande myndighets förslag till hävande av byggnadsminnesförklaring (10 §). Riksantikvarieämbetet fattar beslut avseende:  ändringar i strid med skyddsföreskrifter och får ställa villkor i beslut (6 §). Riksantikvarieämbetets myndighetsansvar innefattar också att:   utöva tillsyn över statliga byggnadsminnen (5 §) och värdefulla fastigheter (16 §) föra förteckning över statliga byggnadsminnen (5 §), värdefulla byggnader som inte är byggnadsminnen (12 §) och värdefulla byggnader som kan komma ifråga för byggnadsminnesförklaring (14 §)     avgöra om ett ingrepp är väsentligt (7 §) lämna råd om vården av värdefulla byggnader (13 §) lämna föreskrifter om vården av värdefulla byggnader som kan komma ifråga för byggnadsminnesförklaring (14 §) lämna föreskrifter i samband med ändring av värdefulla byggnader som kan komma ifråga för byggnadsminnesförklaring (15 §). Riksantikvarieämbetet har ansvar inför förvaltande myndighet genom att:  inhämta yttrande om förslag till skyddsföreskrifter (4 §). Förvaltande myndighet har möjlighet hos regeringen att:  ansöka om överlåtelse av statligt byggnadsminne om Riksantikvarieämbetet motsätter sig överlåtelsen (8 §). 10 Kartläggning Förvaltande myndighet har ansvar inför Riksantikvarieämbetet genom att:     inhämta yttrande inför en överlåtelse av ett statligt byggnadsminne (8 §) ansöka om jämkning av skyddsföreskrifter och hävande av en byggnadsminnesförklaring (10 §) samråda om slottsarkitektförordnande och slottsarkitektinstruktion (11 §) samråda om vissa åtgärder hos värdefulla byggnader som kan komma ifråga om byggnadsminnesförklaring (14 §). Förvaltande myndighet har ansvar inför Riksmarskalksämbetet genom att:  samråda om slottsarkitektinstruktion (11 §). I förordningens bestämmelser finns på flera punkter otydligheter och oklarheter avseende roll- och ansvarfördelningen. Dessa redovisas och i kapitel 5 där också lösningar läggs fram. 4.1.2 Skyddsföreskrifter Riksantikvarieämbetets tillämpning och hantering av statliga byggnadsminnen utgår i första hand från skyddsföreskrifterna som därmed utgör det viktigaste dokumentet vid tillståndsprövningen. Krav på att ett statligt byggnadsminne ska förses med skyddsföreskrifter ställdes i en förordning som trädde i kraft år 1988. Regeringen anger genom skyddsföreskrifter på vilket sätt ett statligt byggnadsminne ska vårdas och underhållas samt i vilka avseenden det inte får ändras. Skyddsföreskrifterna kan också innehålla bestämmelser om att ett område kring byggnaden ska hållas i sådant skick att byggnadsminnets utseende och karaktär inte förvanskas. Skyddsföreskrifterna ska återspegla de kulturhistoriska värden som ett byggnadsminne har och ge vägledning i hur dessa värden ska skyddas. Skyddsföreskrifterna är generella till sin karaktär, framför allt de först upprättade. De anger normalt att vård- och underhåll ska utföras med traditionella material/metoder eller med material/metoder som är anpassade efter byggnadsminnets egenart, på ett sådant sätt att det kulturhistoriska värdet inte minskar och att byggnadsminnet inte förfaller. Oftast anges att byggnadsminnet inte ytterligare får bebyggas eller på annat sätt förändras och att området ska hållas i sådant skick att karaktären inte förvanskas. Skyddsföreskrifterna innehåller nästan alltid ett förbud mot att riva/flytta byggnad och ändra exteriör. Interiört förbjuds ändring av ursprunglig/äldre rumsindelning/planlösning och ingrepp i stomme/- 11 Kartläggning ursprunglig/äldre fast inredning. För kulturhistoriskt känsliga delar av ett byggnadsminne kan alla åtgärder förbjudas genom ett ytskiktsskydd eller skyddade rum. Om det finns särskilda skäl får ett statligt byggnadsminne ändras i strid med skyddsföreskrifterna efter en prövning av Riksantikvarieämbetet. För tillämpning av hur skyddsföreskrifterna ska utformas används handboken Skyddsbestämmelser vid byggnadsminnesförklaring enligt kulturminneslagen, 2003, som Riksantikvarieämbetet har upprättat för främst länsstyrelsernas arbete med skyddsbestämmelserna enligt 3 kap. lag (1988:950) om kulturminnen m.m. 4.1.3 Tillsyn Med tillsyn5 avser Riksantikvarieämbetet verksamhet som syftar till att granska att de förvaltande myndigheternas hantering av statliga byggnadsminnen uppfyller de krav som följer av förordningen och skyddsföreskrifterna samt att Riksantikvarieämbetets beslut efterlevs. Tillsynen kan delas i målstyrd/ärenderelaterad och händelsestyrd/egeninitierad. 4.2 Styrdokument I detta avsnitt tas upp hur myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och arbetsordningar m.m. för de förvaltande myndigheterna styr hanteringen av statens kulturfastigheter. 4.2.1 Fastighetsförvaltningsförordningen I regeringsbeslut Fi2010/1838 med stöd av Förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. anges bland annat att förvaltningsuppdraget för Fortifikationsverket omfattar fastigheter avsedda för förvarsändamål, mark- och övningsområden, för Statens fastighetsverk utrikesfastigheter, de kungliga slotten, regeringsbyggnaderna, 5 Granskning som genomförs med stöd av lag och (vanligen) en möjlighet för tillsynsmyndigheten att besluta om någon form av ingripande, SOU 2000:100, s. 50. 12 Kartläggning Djurgårdsmarken, vissa av statens kulturfastigheter, gamla fästen, monument, vissa älvsträckor och markområden samt vissa donationsfastigheter, för Riksantikvarieämbetet vissa fastigheter med fasta fornlämningar, kulturhistoriskt värdefulla byggnader och anläggningar samt ruiner. För Trafikverket och Sjöfartsverket omfattar förvaltningsuppdraget bland annat fastigheter för den egna verksamhetens behov. För Trafikverket anges särskilt att uppdraget omfattar att förvalta fastigheter som är nödvändiga för den verksamhet som bedrivs enligt instruktionen. För Naturvårdsverket omfattar förvaltningsuppdraget nationalparksfastigheter, naturreservatsfastigheter samt vissa andra fastigheter för naturvårdsbehov. 4.2.2 Instruktioner Enligt instruktion har Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket ansvar för en viss del av statens fasta egendom. Fortifikationsverket ska särskilt svara för fastigheter avsedda för försvarsändamål. Båda verken ska genomföra nybyggnation och ombyggnation av fast egendom och för statens räkning förvärva fast egendom. Statens fastighetsverk ska därutöver avyttra fast egendom och bidra till hållbar förvaltning med en god resurshushållning och god ekonomisk effektvitet. Riksantikvarieämbetet ska vårda och visa de kulturmiljöer som myndigheten förvaltar. Riksdagsförvaltningen har till uppgift att vårda och bevara riksdagens byggnader. Sveriges lantbruksuniversitet ska förvalta universitets fasta egendom. För de övriga myndigheterna, Kungliga hov- och slottsstaten/Djurgårdsförvaltningen, Naturvårdsverket, Sjöfartsverket och Trafikverket berör instruktionen inte fastigheternas förvaltning. 4.2.3 Regleringsbrev Enligt regleringsbrev för år 2012 ska Statens fastighetsverk förvalta sina fastigheter så att deras kulturvärden bevaras, vårdas och utvecklas på en för ägaren och brukaren långsiktigt lämplig nivå. Fastighetsverket ska också leva upp till de nationella kulturpolitiska målen, främst med att främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas. Fortifikationsverket ska ta hänsyn till kulturvärden i tillämpliga delar som motsvarar vad som gäller för andra stora fastighetsförvaltare. Fortifikationsverket, Naturvårdverket, Sjöfartsverket och Statens fastighetsverk får under vissa förutsättningar föra över fastigheter till andra statliga myndigheter. De övriga förvaltande myndigheternas regleringsbrev behandlar inte hur fastigheterna ska förvaltas i förhållande till de kulturhistoriska värdena. 13 Kartläggning 4.2.4 Riksantikvarieämbetets arbetsordning Riksantikvarieämbetets arbetsordning omfattar bestämmelser om ärendehandläggning. Fokus läggs här på hur de delar av Riksantikvarieämbetets arbetsordning som har relevans för beredning av statliga byggnadsminnen eventuellt kan förenklas. De övriga förvaltande myndigheternas arbetsordningar och deras påverkan på ärendeberedning har inte undersökts och eventuella förenklingspotential redovisas inte heller i denna utredning. För varje ärende som inkommer till Riksantikvarieämbetet utses en handläggare som är ansvarig för beredningen. Handläggningen utförs så att ärendet ges en allsidig belysning, onödigt dubbelarbete undviks och varje möjlighet till kostnadsbesparing och förenkling i verksamheten tillvaratas. Ärenden avgörs som huvudregel efter föredragning. Ansvarig handläggare skriver ett förslag till avgörande, beslut, yttrande eller tjänsteanteckning i ett ärende. Samhällsavdelningen bereder ärenden om statliga byggnadsminnen. Förslaget bereds med chefen för Samhällsavdelningen om meningsskiljaktighet föreligger i förhållande till den förvaltande myndigheten. I övrigt sker beredning med enhetschefen för Kulturminnen. Ärenden av principiell vikt och av komplex karaktär presenteras, diskuteras och förbereds mer djupgående i enhetsövergripande arbetslag. Handläggaren föredrar ärendet inför den beslutande. Föredragandens närmaste chef närvarar vid föredragningar inför avdelningschefen. Beslut innehåller uppgifter som visar datum för beslutet, beslutets innehåll, vem som har fattat beslutet, vem som har varit föredragande och vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. Den föredragandes närmaste chef ansvarar för att beredningen har skett på rätt sätt, för riktigheten i de uppgifter som ligger till grund för beslutet, för utformningen och lagenligheten av beslutsförslaget samt för beslutets expediering. Beslut skrivs under av handläggare och den beslutande. I arbetsordningen anges beslutsordningen för statliga byggnadsminnen i en särskild tabell som anges i bilaga. (Bilaga 3, tabell I, i tabell II anges den tillämpade arbetsordningen). 4.3 Tillämpning och praxis I detta avsnitt beskrivs hur de statliga kulturfastigheterna idag praktiskt hanteras av Riksantikvarieämbetet och de förvaltande myndigheterna. Det anges vilka överenskommelser som finns, hur processerna ser ut, hur organisationen är utformad med hänsyn till beredningen, de förekommande ärendekategorierna och hur ärendena bereds. 14 Kartläggning 4.3.1 Praxis genom överenskommelser m.m. Riksantikvarieämbetet har slutit fyra överenskommelser med Statens fastighetsverk som berör arbetet med statliga byggnadsminnen. Dessa överenskommelser handlar om strategier, vårdprogram, skyddsföreskrifter och det nationella kulturarvet. Ett av Riksantikvarieämbetet upprättat promemoria anger riktlinjer för hur arbetet med värdefulla fastigheter ska bedrivas med Statens fastighetsverk. Frågor om Riksdagsförvaltningens statliga byggnadsminnen hanteras i särskild ordning. Riksdagsförvaltningen bereder ändringsansökningarna i samråd med Stockholms stadsmuseum. Riksantikvarieämbetet fattar inga beslut om ändringar enligt förordningen i dessa ärenden utan enbart yttrar sig över dem. Tre av Riksdagsförvaltningens fem byggnadsminnen saknar av regeringen beslutade skyddsföreskrifter. 1. Överenskommelse om samverkan ”Överenskommelsen om samverkan mellan Statens fastighetsverk och Riksantikvarieämbetet” handlar om grund och mål för samarbetet samt strategier för att uppnå målen, bilaga 5. 2. Överenskommelse om skyddsföreskrifter och vårdprogram ”Överenskommelsen om samverkan mellan Statens fastighetsverk och Riksantikvarieämbetet” handlar om samarbete mellan myndigheterna vid upprättande av skyddsföreskrifter och vårdprogram. I överenskommelsen anges och beskrivs processerna, ansvarsoch rollfördelningen, bilaga 6. Där anges att Statens fastighetsverk ansvarar för framtagande av vårdprogram och Riksantikvarieämbetet bistår med råd om vårdprogrammets ambitionsnivå, omfattning, inriktning samt om medverkan av nödvändig specialistkompetens. Vidare framgår det att Riksantikvarieämbetet yttrar sig över vissa delar av vårdprogrammet. Syftet med överenskommelsen är bland annat att samordna arbetet med vårdprogram med framtagande av skyddsföreskrifter. Utöver det som redan regleras i förordningen avseende skyddsföreskrifter anger överenskommelsen att Riksantikvarieämbetet ska remittera till länsstyrelse och kommun det förslag till skyddsföreskrifter som tas fram i samband med att ett vårdprogram upprättas. 3. Överenskommelse/praxis om det nationella kulturarvet I skrivelsen ”Det nationella kulturarvet” är Riksantikvarieämbetet och Statens fastighetsverk överens om praxis avseende hur de gemensamt utser fastigheter till det nationella kulturarvet, bilaga 4. Begreppet nationellt kulturarv definieras enligt följande: ”Till det 15 Kartläggning nationella kulturarvet skall räknas fastigheter och anläggningar som i ett nationellt historiskt perspektiv är av utomordentligt stor betydelse. Dessa bör ägas och förvaltas av svenska staten genom Statens fastighetsverk.”6 Syftet med överenskommelsen är att fastställa den praxis som rådde vid tidpunkten för överenskommelsens ingående mellan regeringen, Riksantikvarieämbetet och Statens fastighetsverk avseende den förberedande hanteringen inför regeringens beslut om det nationella kulturarvet. Fastigheter som överenskommelsen berör kan även förvaltas av statliga bolag eller är i enskild ägo. Enligt överenskommelsen ska Riksantikvarieämbetet upprätta en rullande bevakningslista med förslag till de fastigheter som kan anses tillhöra det nationella kulturarvet och därmed bör förvaltas av Statens fastighetsverk på grund av deras kulturhistoriska värde. En förutsättning för en överföring till Statens fastighetsverk är att fastigheten är förklarad för statligt byggnadsminne eller att byggnadsminnesförklaring äger rum i samband med överförandet till Statens fastighetsverk. Riksantikvarieämbetet ska således upprätta förslag till skyddsföreskrifter innan regeringen beslutar om överföring till Statens fastighetsverk. 4. Överenskommelse om skyddsföreskrifter I Riksantikvarieämbetets yttrande ”Princip för hantering av ändring av statligt byggnadsminne under skyddsföreskrifternas fastställandetid hos regeringen” anges hur Riksantikvarieämbetet och Statens fastighetsverk ska hantera de fastigheter för vilka Riksantikvarieämbetet har gjort en hemställan hos regeringen om fastställande av skyddsföreskrifter, bilaga 7. Med de övriga förvaltande myndigheterna tillämpas förfarandet ovan som praxis, utan en skriftlig överenskommelse. Detta förfarande nämns också i vägledningen. Under den tid regeringen handlägger frågan om skyddsföreskrifter finns det behov av att ha riktlinjer för hur myndigheterna förhåller sig till det föreslagna skyddet och därmed också till ändringar som strider mot det föreslagna skyddet. Statens fastighetsverk kan ha behov av att hävda bevarandeintresset i förhållande till sina hyresgäster. Enligt överenskommelsen ska Statens fastighetsverk samråda med Riksantikvarieämbetet inför ändringar i strid med det föreslagna skyddet och lämna in en ansökan om dessa ändringar. Detta medför att: 6 SOU 1992:79, s. 99: ”Sammanfattningsvis kan till nationalarvet i första hand räknas sådana byggnader som haft en central funktion i den svenska historien, samhällsutvecklingen och den vetenskapliga odlingen, dvs de kungliga slotten, rikets fästningar och de symbolbärande huvudmonumenten inom olika administrativa strukturer och vid de gamla lärosätena. Till nationalarvet kan också räknas byggnader och egendomar som sedan urminnes tider har tillhört kronan, såsom kungsgårdar och klosteregendom.” 16 Kartläggning  För ett statligt byggnadsminne som saknar skyddsföreskrifter prövas ändringarna i normal ordning med stöd av förordningens övergångsbestämmelser. Vid bedömningen tas hänsyn till det föreslagna skyddet.   För ett statligt byggnadsminne som har skyddsföreskrifter prövas ändringarna också i normal ordning. Vid bedömningen tas hänsyn till det föreslagna skyddet. För en fastighet som är föreslagen som statligt byggnadsminne innebär överenskommelsen att Riksantikvarieämbetet får möjlighet att lämna synpunkter i ett yttrande över de föreslagna ändringarna. 5. PM om riktlinjer för värdefulla fastigheter 16 § Promemorian innehåller gemensamma riktlinjer för Statens fastighetsverk och Riksantikvarieämbetet angående förvaltning och skydd av landskap och bebyggelse inom de 31 föreslagna värdefulla fastigheterna7, bilaga 8. Riktlinjerna handlar om den övergripande målsättningen, skyddsnivån, skyddsföreskrifterna, den kulturhistoriska motiveringen och vårdplan. Avseende vårdplan slås det fast att de i detalj ska redovisa hur fastigheterna ska skyddas och var/när/hur skötseln ska utföras. 4.3.2 Vägledning för statliga byggnadsminnen Riksantikvarieämbete har för statliga byggnadsminnen år 2010 tagit fram en vägledning8 som ersatte en dryg 10 år gammal Handläggningsordning. Vägledningen förklarar och underlättar vid upprättandet av en ansökan om ändring. Den syftar till att stödja förvaltning genom att förklara och förtydliga processen kring tillståndsprövningen. Den vänder sig främst till förvaltare, men den kan även vara till hjälp för antikvariska specialister, konsulter och entreprenörer. I vägledningen tas upp frågor om författningsskydd, tillsyn, process, tillståndsplikt, beslut och villkor för beslut, vård, underhåll, konservering och ansökningsblankett med tillhörande information. Vägledningen är i digital form allmänt tillgänglig och har utgivits i tryck. Avsikten är att den uppdateras kontinuerligt. 4.3.3 Vårdprogram Sedan senare delen av 1970-talet har förvaltningsdokument, t.ex. vårdplaner, vårdprogram och förvaltningsprogram tagits fram av både Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket. Dessa dokument har som regel samråtts med och i några fall godkänts av Riksanti- 7 8 I dag 30 st. http://www.raa.se/publicerat/917209396x.pdf 17 Kartläggning kvarieämbetet. I ett fåtal skyddsföreskrifter anges att vård och underhåll ska utföras enligt ett (godkänt) vårdprogram. Syftet med vårdprogram är att underlätta inför beslut om den långsiktiga förvaltningen och att på bästa sätt bruka, bevara och utveckla fastighetens kulturhistoriska värden. I ett vårdprogram ges riktlinjer för vård och underhåll. Det fungerar också som ett praktiskt styrdokument för förvaltare, myndigheter, entreprenörer, konsulter och hyresgäster, både i den dagliga och långsiktiga förvaltningen samt inför stora förändringar och vid akuta underhållsåtgärder. Det utgör ett värdefullt diskussions- och kunskapsunderlag, dels vid tillståndsprövning av ändringsförslag i strid mot skyddsföreskrifterna dels i samband med tillsyn av de statliga byggnadsminnena. De delar av ett vårdprogram som samråds med Riksantikvarieämbetet omfattar kulturhistorisk värdebeskrivning, målsättning med fastigheten och beskrivning av speciella vårdkrav, strategier för bevarande och utveckling samt forskningsbehov. Övriga delar omfattar bland annat historik och nulägesdokumentation. Kulturhistorisk värdebeskrivning anger de värden som ligger till grund för byggnadsminnesförklaringen. En långsiktig målsättning för förvaltningen formuleras utifrån värdena. I jämförelse med ett vårdprogram är en drifts- eller underhållsplan mer detaljerad och har en kortare livslängd. Arbetsprocessen avseende vårdprogram är som följer. Statens fastighetsverk analyserar de viktigaste delarna i samråd med förvaltare och antikvarisk expertis, intern och/eller extern, med syfte att föra en så bred diskussion som möjligt. Efter ett samrådsmöte med Riksantikvarieämbetet bearbetas de inlämnade synpunkterna i programmet som därefter remitteras till Riksantikvarieämbetet före ett fastställande genom ett särskilt beslut av ansvarig fastighetschef. Programmet är i grunden ett långsiktigt dokument (10 år) men delar av det kan uppdateras vid behov. Fortifikationsverket har upprättat vårdprogram för så gott som för hela sitt bestånd av statliga byggnadsminnen, Statens fastighetsverk för drygt en tredjedel. Kungliga Djurgårdens förvaltning och Riksdagsförvaltningen avser att börja upprätta vårdprogram. Arbetet med vårdprogram utförs i regel av konsult. Vårdprogram fungerar som en del av ett kunskapsunderlag vid Riksantikvarieämbetets tillståndsprövning. På nuvarande ansökningsblankett ska anges om ett vårdprogram för byggnadsminnet har upprättats och om hänsyn till vårdprogrammets intentioner har tagits. I beslut kan hänvisningar göras till vårdprogram. De förvaltande myndigheterna kan referera till och motivera sina ansökningar med stöd av vårdprogram som därmed har fått en allt viktigare betydelse för tillämpningen. 18 Kartläggning 4.3.4 Riksantikvarieämbetets ärendeprocesser och ärendehantering Riksantikvarieämbetets principer för ärendehantering kan redovisas enligt följande generella modell9 som omfattar sju olika steg (moment). Startpunkten för ett ärende kan ses när en kund, person/företag/myndighet, behöver vända sig till Riksantikvarieämbetet i någon fråga. För att möjliggöra att frågan blir till ett ärende behöver kunden ta del av information om en tjänst. Informationen ska ge svar på vissa frågor, t.ex. avseende om/varför/hur/av vem ett ärende ska initieras och vad som krävs för att ärendet ska kunna avgöras samt hur den fortsatta processen kommer att se ut. Det finns också ärenden som Riksantikvarieämbetet självt initierar, t.ex. om nya byggnadsminnen eller skyddsföreskrifter. Modellen inkluderar även delgivnings- och arkiveringsmoment. 1 Möjliggörande 2 Registrering Kontroll 3 Insamling Komplettering 4 Beredning 5 Beslut 6 Delgivning 7 Arkivering 1. Möjliggörande: Tillhandahållande av information, t.ex. vägledning, ansökningsblankett. Ärenden postas till Stockholm eller Visby, per e-post till en central adress. 2. Registrering och kontroll: Mottagning av insända uppgifter, diarieföring och kontroll av inkomna uppgifter. Ärenden registreras centralt eller på avdelningen i ett digitalt ärende- och handläggningssystem. 3. Insamling och komplettering: Inhämtande av ytterligare uppgifter från den egna myndigheten och/eller från annan myndighet/sökanden. Kompletteringar kan begäras in via olika media. 4. 5. Beredning: Bedömning av inlämnade uppgifter utifrån författningar, t.ex. förordningen, skyddsföreskrifterna m.m. Arbetsordning styr beredningen. Beslut: Prövning av ärendet och beslut fattas. Arbetsordning styr på vilken nivå och av vem beslut fattas. 9 Enligt Statskontorets utredning Potential för inre effektivisering av offentlig förvaltning genom automatiserad ärendehantering, dnr 2004/86-5. 19 Kartläggning 6. 7. Delgivning: Meddelande om och information av beslutet. Delgivning sker per post. Arkivering: Avslutande och arkivering av ärendet. Leverans till förvar hos Antikvarisk-topografiska arkivet. 4.3.5 Allmänt om förutsättningar för elektronisk beredning och särskilt för statliga byggnadsminnen Potentialen för effektivisering med införande av e-tjänster i ett ärende beror på flera olika faktorer varav volym, komplexitet och nuvarande handläggningstid är de mest centrala. Möjlighet för införande av e-tjänster minskar med ärendets komplexitet. Utifrån den teoretiska möjligheten för automatisk elektronisk handläggning, automatberedning, kan ärenden indelas i tre kategorier arketyper: A, B och C10, där kategori A är lättast att automatbereda och C svårast. Ärendearketyperna och deras förekomst i ärenden om statliga byggnadsminnen Arketyp A kännetecknas av att samtliga moment skulle kunna utföras automatiskt eftersom det finns tydliga kvantitativa regler och riktlinjer för hur beredningen ska göras och hur besluten ska tas. Riksantikvarieämbetet bedömer att det inte finns några ärenden om statliga byggnadsminnen som enbart tillhör denna kategori. Arketyp B innehåller både enkla och komplexa moment. De enkla ärendena skulle kunna beredas och avgöras automatiskt. De komplexa kräver manuell hantering i berednings-/beslutsfasen, de övriga momenten innan beredning och efter beslut kan göras automatiskt. Riksantikvarieämbetet bedömer att delar av systematisk tillsyn, systematisk uppföljning och ärendebaserad uppföljning av beslut skulle kunna bygga på automatisk inrapportering och hantering. Arketyp C består renodlat av komplexa ärenden vilka kännetecknas av att alla ärenden kräver helt manuell hantering av momenten 4 och 5 (beredning och beslut). Varje ärende är unikt och kräver en handläggares erfarenhet av att göra en sammanvägd bedömning utifrån en rad kvalitativa aspekter. Riksantikvarieämbetet bedömer att flertalet ärenden om statliga byggnadsminnen tillhör denna kategori. Ärendevolym 10 Statskontorets utredning Potential för inre effektivisering av offentlig förvaltning genom automatiserad ärendehantering, dnr 2004/86-5. 20 Kartläggning Antalet ärenden för statliga byggnadsminnen är ca 320 per år varav flertalet handlar om ansökningar om ändringar och samråd om vårdprogram. Ändringsfrågorna bereds allt mer genom tidiga samråd vilket medför att beslutsfattandet går snabbare och förutsägbarheten i beslut ökar. Bland övriga ärendetyper finns upprättande av förslag till nya statliga byggnadsminnen, förslag till ändring av skyddsföreskrifter och yttranden vid förslag till avyttringar. Antalet ärenden om statliga byggnadsminnen kan anses vara för få för att det ska vara lönsamt att bygga upp och utveckla egna elektroniska system enbart för ärenden om statliga byggnadsminnen. Riksantikvarieämbetets hela ärendehantering inklusive samtliga ärendetyper är en lämplig utgångspunkt för att utveckla rationaliseringar med stöd av elektronisk ärendehantering och annan modern informationsteknik. Ärendekomplexitet Ett komplext ärende betecknas av att moment 4-5 (beredning och beslut) kräver professionell bedömning från fall till fall beroende på att praxis och regelverk inte är helt entydiga. Sådana ärenden är svåra, för att säga omöjliga, för en maskin att avgöra. Det krävs i stället en människas erfarenhet, flexibilitet och kompetens i att tolka, avväga och bedöma. De allra flesta ändringsansökningar bedöms vara komplexa. Nuvarande handläggningstider Enligt aktuell statistik för år 2011 var antalet timmar ca 4050 för arbete med ärenden om statliga byggnadsminnen. Handläggningstiden av ett ärende, från inregistrering till avslut, är i genomsnitt 13,6 arbetsdagar11. Handläggningstiden per inregistrerat ärende är i genomsnitt knappt 11 timmar som dock inte avser faktiskt nerlagd arbetstid för ett enskilt ärende utan omfattar all hantering som behövs för statliga byggnadsminnen. Endast två ärenden om ansökan om tillstånd överskred 60 arbetsdagar i handläggningstid. Riksantikvarieämbetets ärendehantering av statliga byggnadsminnen får betecknas som personaleffektiv. Införande av elektronisk ärendehantering lär inte erbjuda några större inre rationaliseringsvinster avseende den totala arbetstiden, särskilt med hänsyn till att de föreslagna lättnaderna kring vissa delar av enskilda ärenden förutsätter att systematiskt arbete med skyddsföreskrifter och vårdprogram samt uppföljning förstärks. 11 Ärendena är öppna i genomsnitt 20 kalenderdagar. 21 Kartläggning 4.3.6 Ärenden om statliga byggnadsminnen I detta avsnitt berörs frågor specifikt om hur ärenden om statliga byggnadsminnen hanteras avseende process, tillämpning och satsade resurser. Möjliggörande av ärende Riksantikvarieämbetet tillhandahåller på extern hemsida information om hur statliga byggnadsminnen hanteras. Informationen består av en vägledning och en ansökningsblankett12. Ärendemoment inför beredning Inkommen ansökan registreras i ett elektroniskt ärendehanteringssystem vari assistent eller handläggare lägger in handlingar och aktiviteter som berör ärendet. Den sökande har inte tillgång till informationen i systemet. Kontroll av inkomna handlingar görs manuellt vid registrering/inskrivning och senare av handläggare avseende underlagets fullständighet. Insamling och komplettering av uppgifter kräver att handläggare kontaktar den sökande genom telefon, e-post, post eller anordnar möte med sökanden eller gör platsbesök. Beredningen, ärendeprocessen och handläggningen Ärenden om statliga byggnadsminnen bereds av handläggare på Samhällsavdelningen. Ärenden fördelas formellt av enhetschefen, enligt delegation av avdelningsassistenten i samråd med handläggare. Fördelningen strävar efter att tillgodose principen om att en och samma handläggare har kontakt med ett förvaltningsområde/en förvaltare men handläggares specialkompetens och arbetsbelastning kan också påverka ärendefördelningen. Ärendena om statliga byggnadsminnen hanteras i ett enhetsövergripande arbetslag som också bereder andra ärenden i bebyggelserelaterade frågor. Enkla ärenden föredras kontinuerligt till enhetschefen utan beredning i arbetslaget. Föredragningen är sällan muntlig. Komplexa, större och principiellt viktiga ärenden bereds en gång varannan vecka med handläggare från de tre enheterna på Samhällsavdelningen. Vid behov anlitas kompetens från övriga avdelningar, främst antikvarisk-teknisk kompetens från Förvaltningsavdelningen och juristkompetens från Administrativa avdelningen. I vissa frågor inhämtas externa experters synpunkter. Ärenden till verksledningen och avdelningsledningen föredras en gång per vecka. Beslut och yttranden signeras dubbelt, av föredragande och beslutande. Verksledningen informeras också om ärenden av särskild vikt. 12 http://www.raa.se/cms/showdocument/documents/extern_webbplats/2010/juli/ansokningsblankett_stat ligt_byggnadsminne.pdf 22 Kartläggning Målsättningen är att ett ärende ska avgöras inom tre månader från den tidpunkt då ansökan har inkommit eller anses vara komplett för handläggning. Handläggningstiden varierar från någon dag och överskrider sällan tre månader vilket oftast beror på ärendebalanser eller att komplettringar måste inväntas. Vissa beslut tas på avdelnings- eller verksledningsnivå vilket medför att handläggningstiden kan bli förlängd med två till tre veckor. För upprättande av skrivelser, beslut och yttranden används digitala beslutsmallar. Beslutsordningen och ärendekategorierna Riksantikvarien beslutar enligt arbetsordningen i frågor som överlämnas till regeringen. Dessa beslut omfattar förslag till nya statliga byggnadsminnen inklusive skyddsföreskrifter, jämkning/revidering av skyddsföreskrifter, hävande av byggnadsminnen, prövning av väsentliga ingrepp och förslag till värdefulla fastigheter. Samrådsärenden vid större infrastrukturprojekt som berör statliga byggnadsminnen beslutas också av riksantikvarien, i vissa fall delegeras de. Enhetschefen på Kulturminnen har delegation att besluta i de ärenden där tillstånd beviljas och ingen erinran lämnas. Hantering av ändringsansökningar som inkluderar tidiga samråd utgör den största ärendekategorin och tar mest tid att bereda. Övriga vanligt förekommande arbetsuppgifter är samråd om vårdprogram, förslag till nya byggnadsminnen, förslag till och revidering av skyddsföreskrifter, ajourhållande av förteckningar och operativ tillsyn. Arbetsuppgifter som förekommer mera sällan utgörs av att lämna synpunkter vid fastighetsavyttringar, väsentliga ingrepp, jämkning av skyddsföreskrifter, hävande av byggnadsminnesförklaringar och yttranden över slottsarkitektförordnanden. Arbete med värdefulla byggnader förekommer ytterst sällan. Delgivning, avslut och arkivering Beslutsoriginal delges sökanden per post. Kopior för kännedom sänds till berörd länsstyrelse, länsmuseum e.d., kommun, slottsarkitekt/annan ansvarig konsult, föreslagen antikvarisk kontrollant och annan berörd part, t.ex. slottsförvaltning vid Ståthållarämbetet. Då beslut har fattats avslutats ärendet elektroniskt i det digitala ärendehanteringssystemet. Handläggare stämplar manuellt ärendet som ad acta/avslutat. Registrator samt assistent på avdelnings- och/eller enhetsnivå har behörighet att digitalt skriva in ärendet som avslutat. Handlingarna i pappersformat levereras till arkivet. Handlingar som inkommer efter ett avslutat ärende, t.ex. antikvariska kontrollrapporter, arkivläggs i akten efter att ha skrivits in i ärendet. 23 Kartläggning Samråd Tidiga samråd genomförs med förvaltare avseende planerade tillståndspliktiga åtgärder. Samråden är behovsstyrda och initieras av förvaltare. Vid dessa samrådsmöten deltar i regel också slottsarkitekt eller annan ansvarig konsult och kulturarvsspecialist13. Tillsyn Nuvarande tillsyn av de statliga byggnadsminnena är både målrelaterad och händelsestyrd. Den målrelaterade omfattar vissa objekt/områden, den händelsestyrda utgår i första hand från det förändringstryck som det enskilda byggnadsminnet utsätts för. Tillsynsmöten initieras i regel i samråd. Sammankallande är antingen Riksantikvarieämbetet eller förvaltande myndighet som för anteckningar. Förvaltande myndighet representeras normalt av förvaltare, i förekommande fall myndighetens antikvariska specialist och slottsarkitekt samt extern antikvarie. Vid tillsynen följs upp efterlevnaden upp av utförda tillståndspliktiga ändringar och i beslut ställda villkor. Årligen hålls ett till två möten för ett objekt/område varvid de utförda tillståndspliktiga arbetena följs upp och kontroll görs huruvida de villkor som ställts om utförande, dokumentation och antikvarisk kontroll har uppfyllts. Inkommen dokumentation och antikvariska rapporter inregistreras till respektive ärende. Samtidigt görs en erfarenhetsåterföring i utvecklingssyfte som en del av en lärande process. Tillsynsmöten kombineras ofta med tidiga samråd inför planerade ändringar. Antalet ärenden och satsade resurser Antalet ärenden om statliga byggnadsminnen har minskat något under de senaste åren. Orsaken till minskningen kan inte anges med säkerhet eftersom minskningen kan bero på flera faktorer såsom bättre information till förvaltare via fler kanaler, t.ex. om vilka åtgärder som ät tillståndspliktiga, vägledningen, ökat samråd, operativ tillsyn och vårdprogram som bidrar till att klargöra regelverket och medför att ”omöjliga” åtgärder avstyrs och att ansökningar om icke tillståndspliktiga åtgärder uteblir. Antalet ärenden om ändringar är dessutom konjunkturberoende. 13 Avser Statens fastighetsverk. 24 Kartläggning 400 400 350 300 300 250 Registrerade ärenden Avslutade ärenden 20 200 0150 100 100 50 Utgående handlingar, enl reg. datum Timmar/10 Timmar/20 2002 2002 2003 2003 2004 2004 2005 2005 2006 2006 2007 2007 20082008 20092009 20102010 00 2001 2001 Antalet ärenden om statliga byggnadsminnen åren 2001-2010 och antalet nerlagda timmar/10 åren 2007 och 2010. Blå linje avser registrerade ärenden, cerise avslutade, gul utgående handlingar och ljusblå timmar delat med 10. Den sammanlagda tiden för arbetet med statliga byggnadsminnen har minskat väsentligt, t.o.m. halverats under de senaste åren och även antalet personer som arbetar med dem. För närvarande arbetar sex personer med ärenden om statliga byggnadsminnen. Den sammanlagda planerade årsarbetstiden för år 2011 var 2855 timmar vilket motsvaras av knappt två årsarbeten (årsarbete 1500 timmar). Bland de viktigaste orsakerna till minskningen av arbetstid utgörs av, utöver färre inkomna ansökningar, även av det utvecklingsarbete för effektivisering som har bedrivits sedan år 2007. Dit kan räknas införande av beslutsmallar och ansökningsblankett som styr hur ansökan ska utformas, vad den ska innehålla och att antikvarisk kompetens involveras i processen. Andra bidragande orsaker kan vara det väl utvecklade samarbetet med de förvaltande myndigheterna i tidiga samråd och i arbete med vårdprogram. En inte oväsentlig orsak är också att ansökningarnas kvalitet i kulturhistoriskt hänseende har höjts med anledning av ökad användning av antikvarisk kompetens vid planering av ändringarna. 4.3.7 Ärendeprocess och ansvarsfördelning vid ändringsansökningar Flertalet ärenden om statliga byggnadsminnen handlar om ändringar i strid med skyddsföreskrifterna. Följande figur visar schematiskt skeden vid en ansökan om ändring av ett statligt byggnadsminne. 25 Kartläggning  Ändringsbehov Ev. samråd Ev.  yttrande Ansökan  Beslut Ev. antikv. kontroll Ev.  kontroll­ rapport  Ansvar: Ändring/ process: Förvaltare RAÄ   Gemensamt RAÄ - förvaltare Kulturhistoriskt enkel/mindre omfattande  - Kulturhistoriskt normal/komplex/omfattande Av figuren ovan framgår hur ansvaret fördelar sig mellan tillsynsmyndigheten Riksantikvarieämbetet och den förvaltande myndigheten. Det framgår också vilka moment som krävs vid kulturhistorisk enkla eller normala respektive komplexa åtgärder och ändringar. Samtliga sju steg i processen är utförligt beskrivna i Vägledning för statliga byggnadsminnen. Ett kulturhistoriskt enkelt ärende består av tre steg och ett komplext kan omfatta upp till sju steg. Behov av ändring och särskilda skäl Exempel på ändringsbehov som kan utgöra särskilda skäl för ändring anges som förval på ansökningsblanketten och begreppet förklaras ytterligare i vägledningen. Ändringsbehoven kan diskuteras i ett samråd varvid det kan framkomma att ärendet är komplext. I sådant fall kan behoven och skälen för ändringarna behöva redovisas noggrannare innan en ansökan lämnas in. Vid ett sådant tillfälle rekommenderas att ett preliminärt förslag insänds till Riksantikvarieämbetet för synpunkter som lämnas i ett yttrande. Ansökan Detaljerad information om ansökan finns på Riksantikvarieämbetets hemsida. Informationen består av en vägledning, en ansökningsblankett som kan fyllas i digitalt, anvisningar till blanketten och en ifylld exempelblankett. Blanketten är målinriktad och fungerar delvis som en checklista. Det finns ett flertal förvalsalternativ vilket förenklar ansökningsförfarandet för sökanden. Ifyllandet av blanketten förutsätter i komplexa ärenden att sökanden har tillgång till antikvarisk kompetens. Om kulturhistoriskt kunskapsunderlag redan har 26 Kartläggning tagits fram (i ett vårdprogram) ska ändringarna relateras till detta. Blanketten måste skrivas ut för en manuell underskrift och expediering. Till ansökan ska bifogas handlingar som redovisar varför och hur ändringarna måste utföras och hur de ska utformas. Handlingarna kan bestå av beskrivningar, illustrationer och ritningar samt ska vara i pappersformat. Beslut och villkor som kan anges i beslut Handläggare granskar och bedömer om beslutsunderlaget behöver kompletteras i något hänseende av sökanden, t.ex. med en särskild antikvarisk undersökning/dokumentation. Ytterligare information om objektet kan behöva tas fram av handläggaren, t.ex. skyddsföreskrifter från bebyggelseregistret, kulturhistorisk värdebeskrivning från ett vårdprogram, arkiverade äldre handlingar och litteratur. En bedömning görs av de angivna skälen för ändring, det föreslagna utförandet och behovet av villkor inför och i samband med ändringen avseende t.ex. antikvarisk kontroll/medverkan och dokumentation före, under eller efter ändringen. Dagens beslutsskrivelser hänvisar och refererar till ansökan samt resonerar kring skälen för ändringar, kommenterar utförandet och ställer vid behov villkor om utförandet och antikvarisk medverkan. Utöver att vara ett juridiskt dokument ska beslutet också vara transparent och för allmänheten kunna förmedla varför och hur staten ändrar det gemensamma kulturarvet samt hur de kulturhistoriska värdena blir påverkade. I det pågående effektiviseringsarbetet finns långtgående planer på att ersätta den nuvarande mallbaserade beslutskrivelsen med en ny blankett, som fungerar både som ett underlag för ansökan och efter att ha blivit ifylld och undertecknad som ett underlag för en beslutsskrivelse, bilaga 10. Beslut kommer, efter införande av en sådan blankett, att i innehåll fullt ut motsvara den nuvarande beslutsskrivelsen. För avslagsbeslut kommer dock individuellt upprättade beslutsskrivelser att upprättas. 4.3.8 Förvaltande myndigheters beredning Statens fastighetsverk förvaltar knappt två tredjedelar (63 %) av de statliga byggnadsminnena14. Fastighetsverkets operativa verksamhet är lokalt organiserad med ansvariga förvaltare som planerar vård, underhåll och ändringar. Lokalkontoren samlas i grupper efter byggnadsslag och i regionala kontor som leds av en fastighetschef som fattar beslut om förvaltningen. Fastighetsverket har under senare år byggt upp kulturhistorisk kompetens på central nivå. På huvudkontoret arbetar för närvarande 22 kulturarvsspecialister på en egen 14 Siffran avser av totala antalet utnämnda statliga byggnadsminnen. Av det totala antalet byggnader förvaltar Fastighetsverket ca 65 %. 27 Kartläggning enhet där det finns rådgivande specialister till förvaltningens stöd inom fackområden arkitektur, arkitekturhistoria, byggnadsvård, levandegörande, tillgänglighet, landskap och park, teknik och installation, kvalitetssäkring respektive inredning. Enheten hör till staben och har enbart en stödjande och rådgivande funktion. Den egna specialistkompetensen nyttjas främst i tidiga skeden i underhålls- och i byggprojekt. Specialisterna stödjer dels förvaltningen i att utreda projektets förutsättningar genom att definiera värden och dels i beställarrollen genom att ställa krav på projekteringen med utgångspunkt i dessa värden. Fastighetsverket anordnar årligen en intern obligatorisk två dagars kulturarvsutbildning för samtliga medarbetare. Syftet är att genom föreläsningar, platsstudier och dialog skapa ett gemensamt förhållningssätt och en fördjupad förståelse för vad kulturarv är. Det klargörs vad som krävs innan beslut om kulturarv kan fattas och var man ska söka information och råd. Vid behov anordnas fördjupade utbildningar exempelvis i teknik- och materialfrågor såsom i kalkputs och måleri. Den regionala förvaltningen har ett eget budgetansvar och egen beslutsrätt i ärenden rörande de fastigheter som tillhör området. De lokala förvaltarna avgör alltså om kulturarvsspecialister, interna eller externa, behöver involveras i de enskilda frågorna i samband med tillståndspliktiga ändringar m.m. Statens fastighetsverk har förordnat 34 slottsarkitekter och 25 husarkitekter som stöd för de mest värdefulla och kompetenskrävande statliga byggnadsminnena. Fastighetsverket har fastställda rutiner i sina styrande dokument för framtagande av vårdprogram och tillsättande av slottsarkitekt. Förvaltningen bereder tillståndsärenden och ansvarar för att rätt kompetens involveras samt att ansökningar görs enligt förordningen. Fastighetsverket säkrar kulturhistorisk kvalitet i förvaltningen med stöd av ett kvalitetsledningssystem, Vårt sätt att arbeta (VSA), som beskriver arbetssätt och fungerar som ett stöd i det dagliga arbetet. I det styrande dokumentet Kulturarv anges arbetssätt som berör fastigheters kulturvärden. Rutiner med utgångspunkt i de krav som beskrivs i det styrande dokumentet avser att arbetas in i de processer som också ingår i VSA. Fastighetsverket anlitar extern kulturarvskompetens framförallt i samband med underhålls- och byggprojekt, vid framtagande av vårdprogram och i olika utredningar. Fastighetsverket har upprättat 185 vårdprogram och ser ett framtida behov av att cirka 110 ytterligare vårdprogram tas fram. Fortifikationsverket förvaltar drygt nio procent15 av de statliga byggnadsminnena. Ansökningarna bereds av projektledare från driftsorganisationen, förvaltningen eller Bygg15 Av det totala antalet byggnader förvaltar Fortifikationsverket ca 20 %. 28 Kartläggning avdelningen centralt. Byggavdelningens kulturarvsspecialist involveras ofta i projekten. Specialisten stödjer vid utformandet av ansökningar och tolkar skyddsföreskrifter. De inom kulturhistoriskt underhåll erfarna fastighetsingenjörerna bidrar till vården av statliga byggnadsminnen. Fortifikationsverket har förordnade slottsarkitekter som, utöver externa konsulter, medverkar vid ändringar. Extern antikvarisk kompetens anlitas vid beredning av ansökningar, förundersökningar, projektering, uppföljning och antikvarisk kontroll. De allra flesta av Fortifikationsverkets statliga byggnadsminnen är försedda med vårdprogram. Vissa kulturhistoriskt betydande anläggningar har heltäckande förvaltningsdokument i form av vårdprogram, vårdplaner, skötselplaner, garnisonsplaner och färgsättningsplaner. Dessa dokument uppdateras kontinuerligt och omfattar samtliga skyddade byggnader och mark. Sjöfartsverket förvaltar 11 procent16 av de statliga byggnadsminnena. Verket bereder sina ärenden om statliga byggnadsminnen genom sina förvaltare och deras chefer. Samråd med Riksantikvarieämbetet sker vid större åtgärder varvid även extern kompetens anlitas för att säkra kulturhistorisk kvalitet. Verket har en lång tradition i förvaltning av kulturhistoriska miljöer och använder erfarna projektledare och extern kompetens vid renoveringsåtgärder. Verket har ett underhållssystem vari besiktningar ingår men har inte upprättat några vårdprogram för sina statliga byggnadsminnen. Kungliga Djurgårdens förvaltning, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Riksdagsförvaltningen, Trafikverket och Sveriges lantbruksuniversitet förvaltar tillsammans drygt en sjättedel17 (17 %) av de statliga byggnadsminnena. Dessa myndigheter, bortsett Riksantikvarieämbetet, har inte besvarat utredningens frågor om beredning m.m. Kungliga Djurgårdens förvaltning och Sveriges lantbruksuniversitet lämnade dock muntliga synpunkter på workshopen varvid bland annat efterfrågades förtydligande av begreppen vård och underhåll och tillståndspliktigt underhåll. Det ställdes också frågor om upphandling av antikvarisk kontroll och dokumentation. 16 17 Av det totala antalet byggnader förvaltar Sjöfartsverket ca 7 %. Av det totala antalet byggnader är dessa förvaltares andel ca 8 %. 29 Enklare beredning – varför och hur? 5. Enklare beredning - varför och hur? I detta kapitel diskuteras, problematiseras och analyseras förutsättningar för, behov av och möjligheter till förenklad beredning och tydligare roll- och ansvarsområden. En viktig fråga är hur långt tillsynsuppdrag och förvaltningsuppdrag kan kombineras inom en och samma myndighet. Förordningen gås systematiskt igenom med hänsyn till oklarheter och problem i tillämpningen. Förslag läggs fram till ändringar som behövs för att åstadkomma en tydligare roll- och ansvarsfördelning i besluts-, tillsyns- och förvaltningsuppgifterna mellan Riksantikvarieämbetet och de förvaltande myndigheterna. Alternativa tillvägagångssätt att lösa problemen presenteras. Oklarheter i roller och ansvar kan medföra att myndighetsansvaret och kraven på förvaltning inte uppfylls och därmed kan kulturhistoriska värden riskeras. Viss ansvarsfördelning kan å andra sidan framstå som ändamålslös och onödig. När det gäller förordningen uppmärksammas otydliga, odefinierade och ej tillämpade ansvarsförhållanden och roller. Otydlig roll- och ansvarsfördelning kan korrigeras men frågan är om det alltid är det mest effektiva sättet att åstadkomma en förenkling. I vissa fall behöver rollerna omdefinieras och ansvaret läggas på en annan aktör, delvis eller i sin helhet. 5.1 Behov av och möjligheter till förändring och förenkling Beredningen av statliga byggnadsminnen ska ske med största möjliga nytta för kulturmiljö och allmänhet. En målsättning bör vara att förenklad beredning effektiviserar den sammanlagda hanteringen av statens kulturfastigheter. Detta arbete berör alltså fler myndigheter. För Riksantikvarieämbetets egen del bedöms de mindre personella vinster som kan tas hem i tillståndsprövning behöva satsas på utökad generell och ärendebaserad rådgivning, tillsyn och uppföljning/utvärdering. Det finns andra vinster med en enklare beredning, sådana som inte är direkt kopplade till resurser. Sådana kan vara att minskad tid i hantering av enklare ärenden i stället kan satsas på att lösa de komplexa frågorna på ett ännu bättre sätt. Sedan förordningen om statliga byggnadsminnen trädde i kraft år 1989 har omvärlden förändrats när det gäller synen på vad som kan avses med kulturhistoriska värden, kulturmiljöer och hur de ska skyddas, förvaltas, användas och utvecklas. Utöver skydd och 30 Enklare beredning – varför och hur? bevarande har fokus allt mer riktats mot den nytta som kulturmiljöerna, rätt använda och utvecklade, kan utgöra för människorna. Antikvariska utbildningar har utvecklats och fler experter än tidigare arbetar med kulturhistoriska byggnader ute i civilsamhället medan antalet experter på central nivå har minskat. Därutöver har ett par av de myndigheter som förvaltar statliga byggnadsminnen byggt upp sin antikvariska egenkompetens, vilket öppnar för möjligheter att lämna dem ett större ansvar. För förvaltare som klarar av att hantera även de kulturhistoriska värdena på ett kompetent sätt skulle behovet av detaljstyrning från tillsynsmyndigheten kunna minska. Genom samverkan kan förvaltningen göras mer förutsägbar. Till detta kan också bidra att vård och underhåll anges ännu mer detaljerat i vårdprogram. Det förekommer delvis dubbelt arbete om statliga byggnadsminnen. Riksantikvarieämbetet och framför allt Statens fastighetsverk gör ett likartat arbete vid hantering av ansökningar. Riksantikvarieämbetet begär i ansökan in vissa uppgifter som är väsentliga vid prövning av tillstånd. Utöver att det i beslutsskrivelsen sedan hänvisas till dessa uppgifter upprepas de och refereras till för att åstadkomma ett transparent beslut. Om ansökningsblanketten istället utformas så att den också utgör en beslutsskrivelse kan handläggningen förenklas betydligt, särskilt för Riksantikvarieämbetet. Ett förslag till en sådan blankett har tagit fram. Blanketten avses bli introducerad under 2012, bilaga 10. De förvaltande myndigheterna låter konsulter (antikvarier, arkitekter m.m.) ta fram detaljerade underlag för åtgärder och ändringar. Om dessa konsulter redan i förfrågan får tydliga krav på att planera sin redovisning särskilt med hänsyn till den kommande ansökan skulle därmed förutsättningar kunna skapas för att handlingarna på ett bättre sätt anpassas till ansökan. Detta medför en förenkling där de befintliga resurserna utnyttjas eftersom projekteringshandlingar ändå måste upprättas. Den samlade kunskap som finns i ett vårdprogram kan användas mer systematiskt som en del av ett planeringsunderlag. Det är av stor betydelse att konsulter, beställare men även tillsynsmyndighet har tillgång till detta kunskapsunderlag. För Riksantikvarieämbetets del påskyndar och förenklar en väl motiverad och tydlig ansökan handläggningen. Om processen vid ansökan och innehållet i beslutsunderlaget styrs bättre och till relevant nivå kan ytterligare vinster uppnås. Ett utökat elektroniskt stöd vid ärendehantering påskyndar processen och kan ge bättre service för sökanden. 5.2 Riksantikvarieämbetets utgångspunkter En viktig utgångspunkt för Riksantikvarieämbetet är att de förslag till förenklingar som kommer till genomförande medför att de kulturhistoriska värdena kan säkras och tillvaratas 31 Enklare beredning – varför och hur? på ett minst lika bra sätt som idag. En annan aspekt är att hantering av statliga kulturfastigheter kan ske transparent. Frågorna på vilken nivå och av vilken myndighet besluten ska tas och de slutliga intresseavvägningarna ska göras kan inte enbart bero på var kompetensen för tillfället finns. Förvaltningsuppdraget innebär många andra hänsynstaganden än enbart de kulturhistoriska. Den förvaltande myndigheten kan också ha rollen som byggherre, hyresvärd och hyresgäst och ha de intressena att bevaka jämsides med de antikvariska. Att en och samma myndighet på egen hand, med alla dessa roller och medföljande krav, skulle kunna göra avvägningar som tillräckligt tar hänsyn till kulturhistoriska värden är tveksamt, framför allt vid beslut om ekonomiskt betydelsefulla åtgärder. Däremot kan många frågor av mindre kulturhistorisk vikt överlåtas till förvaltande myndighet under förutsättning att antikvarisk kompetens, egen eller extern, anlitas. Detta förutsätter dock att detaljerad objektknuten kunskap införs i vårdprogram och att Riksantikvarieämbetet inför systematisk tillsyn och uppföljning av de statliga byggnadsminnena. Antikvarisk kompetens finns idag integrerad i samhället på ett annat sätt än tidigare. Ändringar av statliga byggnadsminnen och andra kulturhistoriskt skyddade miljöer planeras med stöd av externa aktörer, restaureringsarkitekter som ”håller i pennan” och i bästa fall av antikvarier som klargör de kulturhistoriska förutsättningarna och bevakar dem. Uppgiften för de förvaltande myndigheterna är att vara en kunnig beställare och kunna ge både generella och objektspecifika råd. För de myndigheter som har antikvarisk egenkompetens gäller det, från Riksantikvarieämbetets synpunkt sett, att denna kompetens kommer systematiskt till användning i myndighetens egen beredning av enskilda ärenden. En annan viktig utgångspunkt för de förvaltande myndigheterna som beställare är att tillhandahålla sina konsulter kulturhistorisk information om de egna fastigheterna. I detta sammanhang framstår betydelsen av ett heltäckande fastighetsknutet kunskapsunderlag som en framgångsfaktor för kulturhistoriskt lyckad förvaltning. Detta framstår särskilt betydelsefullt mot bakgrund av att byggnader i statens ägo saknar ”en person” som ägare, med allt det som ägarskapet kan medföra i form av personligt intresse, kontinuitet och kunskap om objektet. Mot denna bakgrund framstår vårdprogram som en ännu nödvändigare länk i säkrandet av de kulturhistoriska värdena. Den bild som de deltagande förvaltande myndigheterna förmedlat, inte enbart under denna utredning, är att Riksantikvarieämbetets tillståndsprövning fungerar utmärkt och att Riksantikvarieämbetet som tillsynsmyndighet är uppskattat och efterfrågat, både när det gäller expertrollen, rollen som en central aktör med överblick och även rollen som en oberoende och utomstående myndighet. Den sistnämnda rollen uttrycks vardagligt som ”det tredje ögat”, särskilt av de myndigheter som själva har påtagit sig rollen som antikvarisk 32 Enklare beredning – varför och hur? rådgivare, en roll som behöver konfronteras med och relateras till de övriga krav som förekommer inom en fastighetsförvaltning som förutsätts bemöta alla de krav som det moderna samhället ställer. 5.3 De förvaltande myndigheternas utgångspunkter och synpunkter Följande redovisning refererar till de synpunkter som de förvaltande myndigheterna har lämnat till utredningen i workshopen och hearingen, skriftligt eller muntligt. Gemensamt för de förvaltande myndigheterna är att Riksantikvarieämbetets tillsynsroll efterfrågas. Samtliga svarande anser det problematiskt att arbeta utifrån skyddsföreskrifterna eftersom dessa upplevs vara otydliga, svårtolkade och alltför generella. Det som efterfrågas är tydligare skyddsföreskrifter som möjliggör en mer förutsägbar förvaltning samt bättre kan förutse om vård, underhåll och ändringar är tillståndspliktiga. De förvaltande myndigheterna var eniga i sina svar om de förslag till ändringar i förordningen som lades fram i rapporten Preliminärt förslag 2012-02-17: Synpunkter på förslaget Förordningen i sin helhet bör ses över18 Beslut om skyddsföreskrifterna bör delegeras till Riksantikvarieämbetet Riksantikvarieämbetet bör tillgängliggöra förteckningen över statliga byggnadsminnen Vårdprogram bör inte förankras juridiskt Förvaltande myndighet ska inte ansvara för kulturhistorisk konsekvensbeskrivning vid överförande/avyttring Övriga synpunkter som var gemensamma för myndigheterna handlade bland annat om riktlinjer för och ändringar av nuvarande tillämpning. Det ansågs att de framlagda förtydligandena avseende roller/ansvar vid tillsyn, tidiga samråd och arbete med skyddsföreskrifter bör genomföras samt att vägledningen om statliga byggnadsminnen bör göras heltäckande. 18 Hantering av synpunkterna Förslag enligt föreliggande rapport kan utgöra utgångspunkt för en sådan översyn Enligt förslaget Enligt förslaget Förslaget är reviderat i föreliggande rapport Förslaget är reviderat i föreliggande rapport Statens fastighetsverk förordar att översynen görs som ett särskilt uppdrag. 33 Enklare beredning – varför och hur? Avseende beställarkompetens och större eget ansvar ser Naturvårdsverket, Sjöfartverket och Trafikverket farhågor i om antalet statliga byggnadsminnen de förvaltar blir för få. Fler myndigheter ser möjligheter att via samverkan med Statens fastighetsverk säkra den kulturhistoriska kompetensen i förvaltningen. 5.3.1 Statens fastighetsverk Statens fastighetsverk poängterar betydelsen av att samråd med Riksantikvarieämbetet behålls i tidiga skeden om tillståndspliktiga ärenden. Samråd om vårdprogram anses vara av stor betydelse. Rollerna på tillsynsmöten anses vara oklara och i behov av ett förtydligande. Fastighetsverket anser vidare att beslut om skyddsföreskrifter bör delegeras från regeringen till Riksantikvarieämbetet i de fall myndigheterna är överens, i annat fall ska regeringen besluta om dem. Fastighetsverket lyfter fram betydelsen av vårdprogram i förvaltningen och nämner särskilt kapitlen om värde och mål som viktiga att utveckla. Fastighetsverket lämnade bland annat följande synpunkter på det preliminära förslaget:  Ändringar av förordningen, utöver delegering av beslut av skyddsföreskrifterna, bör göras i särskild ordning och/eller samordnat med utredningen om ”Omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter”, (2012:7)   Det nuvarande tillståndsförfarandet är berättigat med hänsyn till den betydelse och dignitet som statliga byggnadsminnen har Är positivt: till att ta emot mer ansvar enligt det framlagda förslaget; till rollerna och ansvaret förtydligas avseende tillsyn, tidiga samråd och revidering av skyddsföreskrifter; till den föreslagna ansökningsblanketten; till utvecklad digital hantering och till arbete med vägledningen. 5.3.2 Fortifikationsverket Fortifikationsverket ser förenklingsmöjligheter för beredningen genom att det finns utsedda kontaktpersoner hos Riksantikvarieämbetet för respektive objekt och att minst ett samverkansmöte hålls årligen. Verket anser att förvaltningsdokument/vårdprogram ska vara tydliga avseende det som är skyddsvärt och föreslår att skyddsföreskrifterna ska preciseras. De kulturhistoriska värdena ska i detalj fastslås och de material och metoder som är lämpliga vid underhåll och förändringsåtgärder ska anges. Samråd kring en aktuell underhållsplan skulle ytterligare kunna bidra till en mer förutsägbar och enklare förvaltning. Enligt verket kan det i vissa fall vara möjligt att i vårdprogram peka ut sådana tillståndspliktiga 34 Enklare beredning – varför och hur? ändringar och åtgärder som kan befrias från tillstånd utan att de kulturhistoriska värdena riskeras. Kontinuerlig kontakt med Riksantikvarieämbetets handläggare anses också bidra till att förenkla beredningen eftersom tillsynsmöten och samråd bidrar särskilt till att klargöra innebörden av skyddsföreskrifterna. Fortifikationsverket efterfrågar en enklare ansökningsblankett för enklare ärenden och ett förtydligande av skillnaderna i praktisk hantering mellan ett statligt byggnadsminne och ett byggnadsminne enligt kulturminneslagen. Fortifikationsverket lämnade bland annat följande synpunkter på det preliminära förslaget:    Blankett för anmälan och enkla ärenden bör tas fram. Synpunkten tas med i det fortsatta arbetet med utvecklad tillämpning Påpekar att ett mer detaljerat beslutsunderlag ger merarbetet för sökanden Är positivt till att ta emot mer ansvar enligt det framlagda förslaget. 5.3.3   Naturvårdsverket Naturvårdsverket lämnade bland annat följande synpunkter på det preliminära förslaget: Avstyrker att begreppet tillhör staten tas bort. Synpunkten har beaktats i föreliggande rapport Påpekar att förfarande vid anmälan till Lantmäteriet/fastighetsregistret om nya statliga byggnadsminnen och överlåtelser till annan ägo än staten bör samordnas med Lantmäteriet/fastighetsregisterförordningen19. Frågan bör utredas vidare. 5.3.4 Sjöfartsverket, Kungl. Djurgårdens förvaltning och Riksdagsförvaltningen Sjöfartsverket efterlyser skyndsammare hantering av ärenden om fastigheter som är föreslagna som statliga byggnadsminnen. Verket avser förse sina statliga byggnadsminnen med förvaltningsdokument/vårdprogram som ska innehålla tidsatta underhållsåtgärder, kostnader och historiska uppgifter samt vara förankrade med Riksantikvarieämbetet. Verket anger vidare att tillsynsmöten och tidiga samråd uppfyller syftet väl och ser inga uppenbara behov till att förordningen ändras. Sjöfartsverket lämnade bland annat följande synpunkter på det preliminära förslaget:  Byggnader på ofri grund bör omfattas av förordningen. Detta har beaktats i föreliggande rapport (motiveringen till 1 §) 19 Förordning (2000:308) om fastighetsregister. 35 Enklare beredning – varför och hur?  Påpekar att avyttring av 14 § fastighet bör regleras i förordningen. Synpunkten har beaktats i föreliggande rapport. Kungliga Djurgårdens förvaltning och Riksdagsförvaltningen avser att upprätta vårdprogram för sina statliga byggnadsminnen. Kungliga Djurgårdens förvaltning anser att det preliminära förslaget är positivt i sin helhet. Riksdagsförvaltningen påpekar det konstitutionella problemet att förvaltningen inte lyder under regeringen vilket medför oklarheter avseende hur förordningen ska tillämpas. Frågan om i vilken ordning Riksdagsförvaltningens statliga byggnadsminnen ska beredas bör särskilt utredas eftersom den nuvarande praxisen inte förefaller helt tillfredsställande när det gäller rättssäkerhet. 5.4 Problem och möjligheter vid tillämpning av förordningen I förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. finns fler oklarheter i bestämmelserna avseende roller och ansvar. Praxis och omvärlden kan också ha ändrats så att de inte motsvaras av de nuvarande bestämmelserna. Det finns anledning att systematiskt granska förordningen avseende tillämpningen och analysera vilka lösningar som kan göras i syfte att förenkla och förtydliga. Förslag till lösningar kan i vissa fall enbart bestå av att redaktionellt förtydliga, i andra fall behöver ändringarna vara mer omfattande. De mest centrala begreppen i förordningen är kulturhistoriskt värde och bevara. Dessa i sig är inte svåra att förstå men frågan om hur, med vilka medel och i vilken omfattning kulturhistoriskt värde ska bevaras är mer komplicerad. Det är inte alltid självklart att de föreskrivna skyddsnivåerna känns relevanta mot dagens syn på kulturhistoriskt värde. Andra centrala begrepp är ingrepp, förvanska, åtgärd, ändring och karaktär. Ingrepp antyder att ändringar som endast påverkar fysiskt skulle medföra ett minskat kulturhistoriskt värde. Dagens värderingssystem innehåller immateriella värden och upplevelsevärden som kan påverkas av åtgärder som inte i sig medför ingrepp. Det motsatta kan också gälla genom att åtgärder som medför ingrepp enligt skyddsföreskrifterna inte nödvändigtvis behöver påverka de kulturhistoriska värdena. Ingrepp graderas i förordningen i två kategorier, väsentliga ingrepp och övriga frågor (ingrepp). Skillnaderna mellan begreppen åtgärd och ändring är inte heller självklara och behöver förtydligas. Om påverkan på karaktär ska kunna bedömas måste karaktären också vara definierad i en beskrivning. Flertalet av de ovan nämnda oklarheterna kan tas hand om i tillämpningen genom förtydliganden i vägledning och i det praktiska arbetet medan andra kräver ändringar i förordningen. 36 Enklare beredning – varför och hur? 5.4.1 Oklar ansvarsfördelning I nedanstående lista uppräknas ansvarfördelning som är otydligt uttryckt i förordningen. Oklart uttryckt ansvar råder avseende vem som ska:    underrätta Riksantikvarieämbetet och länsstyrelsen om (genomförd) överlåtelse av statligt byggnadsminne (9 §), [bör vara förvaltande myndighet] ansökan om jämkning av skyddsföreskrifter (10 §), [bör vara förvaltande myndighet] samråda med Riksantikvarieämbetet inför en åtgärd som kan minska det kulturhistoriska värdet av värdefull byggnad som kan komma ifråga om byggnadsminnesförklaring (14 §), [bör vara förvaltande myndighet]. 5.4.2 förordningen. Ej definierad ansvarsfördelning I nedanstående lista uppräknas ansvarsfördelning som saknas, inte anges eller inte regleras i Ansvar som saknas, inte anges eller inte regleras avseende:   att meddela lantmäteriet om genomförd byggnadsminnesförklaring (3 §), [bör vara regeringen] att meddela förvaltande myndighet om förtecknad värdefull byggnad (12 §), värdefull byggnad som kan komma ifråga om byggnadsminnesförklaring (14 §) och värdefull fastighet (16 §), [bör vara Riksantikvarieämbetet]   att ansvara för att ta fram underlag inför en byggnadsminnesförklaring (4 §) [bör vara förvaltande myndighet] att för förvaltande myndighet tillgängliggöra förteckning över statliga byggnadsminnen (5 §), värdefulla byggnader (12 §), värdefulla byggnader som kan komma i fråga om byggnadsminnesförklaring (14 §) och värdefulla fastigheter (16 §), [bör vara Riksantikvarieämbetet]  att underrätta berörd kommun om förtecknad värdefull byggnad (12 §) och värdefull byggnad som kan komma ifråga om byggnadsminnesförklaring (14 §), [bör vara Riksantikvarieämbetet]   att definiera förfarandet vid ändring/revidering av skyddsföreskrifter (nya begrepp) att ange vem som avgör och hur/när en ändring av värdefull byggnad är nödvändig (13 §), [bör vara Riksantikvarieämbetet] 37 Enklare beredning – varför och hur?   att meddela Riksantikvarieämbetet om planerad vård av värdefull byggnad (12 §), för att möjliggöra lämnande av råd om vård, [bör vara förvaltande myndighet] att meddela Riksantikvarieämbetet ändring av värdefull byggnad som kan komma ifråga för byggnadsminnesförklaring (15 §), för att möjliggöra utfärdande av föreskrift vid ändring, [bör vara förvaltande myndighet]  hur följande kategorier hanteras (bedöma, meddela) vid överföring till annan ägo än statlig myndighet: värdefulla byggnader (12 §), värdefulla byggnader som kan komma i fråga om byggnadsminnesförklaring (14 §) och värdefulla fastigheter (16 §), [Riksantikvarieämbetet har ansvar att föra förteckning]  hur följande kategorier hanteras (bedöms, blivande kulturhistoriskt skydd, meddela) vid avyttring av en del: statligt byggnadsminne (1 §), värdefull byggnad (12 §), värdefull byggnad som kan komma i fråga om byggnadsminnesförklaring (14 §) och värdefull fastighet (16 §), [Riksantikvarieämbetet ansvarar för att föra förteckning]. 5.4.3 Skyddsföreskrifter Skyddsföreskrifterna anger på vilket sätt ett statligt byggnadsminne inte får ändras och på vilket sätt det ska vårda och underhållas. Hos Riksantikvarieämbetets pågår arbete med att utveckla skyddsföreskrifterna i syfte att förenkla hanteringen av vård och underhåll och öka förutsägbarheten i förvaltningen. I de senast upprättade skyddsföreskrifterna har skyddet objektanpassats på ett bättre sätt. För att vissa åtgärder ska få genomföras utan tillståndsprövning har det t.ex. föreskrivits att åtgärderna inte får genomföras utan samråd med antikvarisk expertis. Detta bidrar till förenkling genom att Riksantikvarieämbetets tillståndsprövning för dessa åtgärder utgår. Skyddsföreskrifterna utgår sällan från det enskilda objektets kulturhistoriska förutsättningar vilket kan medföra att skyddsnivån för vissa delar är för låg och för andra för hög. Rätt skyddsnivå befrämjar förutsägbarheten i förvaltningen och medför större möjligheter att använda och utveckla byggnadsminnet. För att fungera som ett mer ändamålsenligt förvaltningsinstrument behöver generellt utformade skyddsföreskrifter i ökad grad individualiseras. De behöver också lätt kunna uppdateras vid behov. Skyddsföreskrifterna innehåller en mängd begrepp som behöver förklaras. Under senare år har Riksantikvarieämbetet och Statens fastighetsverk utvecklat en metod att tolka skyddsföreskrifter i vårdprogram. Tolkningen innebär att skyddsföreskrifternas restriktioner jämförs med de kulturhistoriska värdena hos ett byggnadsminne och de ändringsbehov som för närvarande är kända. Det föreliggande skyddet förklaras, förtydligas och tolkas. En för- 38 Enklare beredning – varför och hur? klaring definierar begrepp, t.ex. vad som avses med stomme, planlösning, rumsindelning, fast inredning, egenart och karaktär o.s.v. i det aktuella fallet. Ett förtydligande anger vad som avses med t.ex. ursprunglig eller äldre planlösning/fast inredning samt visar var i byggnaden dessa delar finns. I en tolkning tas slutligen ställning till om det nuvarande skyddet är relevant i förhållande till de kulturhistoriska värdena. I detta sammanhang skulle det också kunna vara rimligt peka ut kulturhistoriskt möjliga åtgärder för genomförande med hänvisning till att de antikvariska konsekvenserna är av mindre vikt. Till sådana åtgärder skulle t.ex. kunna räknas återkommande eller tidsbegränsade arbeten. Statens fastighetsverk har upprättat i samråd med Riksantikvarieämbetet ett antal vårdprogram som har försetts med tolkningar. Det vore också av intresse att utveckla metoder i att upprätta kulturhistoriska tålighetsanalyser som kan bidra till att förutse framtida möjligheter att bevara de kulturhistoriska värdena samt ändra och utveckla byggnadsminnet. Ett alternativ till att tolka skyddsföreskrifter är att revidera dem. För revidering utgör den samlade kunskap som finns i vårdprogram ett viktigt underlag. Arbetet med att revidera skyddsföreskrifter skulle kunna koordineras bättre i tid med upprättande av vårdprogram om Riksantikvarieämbetet på egen hand fick besluta om ändring av skyddsföreskrifter. Hittills har Riksantikvarieämbetet på grund av ett omständligt förfarande reviderat skyddsföreskrifter endast när de har varit uppenbart felaktiga från början eller att omständigheterna har förändrats t.ex. genom att en del av ett byggnadsminne har avyttrats varvid skyddsföreskriften blivit inaktuell genom gränsändringen. 5.4.4 Tillsyn Det finns oklarheter i vägledningen och i praxis mellan begreppen tillsyn och tidiga samråd. Tillsyn och tidiga samråd utförs av praktiska skäl ofta vid ett och samma tillfälle som då har kallats för tillsynsmöte vilket har medverkat till sammanblandning av begreppen. De förvaltande myndigheterna har framfört behov av att ansvarsfrågan för tillsyn och samråd klargörs. Det som behöver redas ut handlar om vem som kallar till möten, vem som står för anteckningar och vad som ska kontrolleras. Vägledningen behöver revideras avseende dessa frågor. Riksantikvarieämbetet bör använda både målrelaterad/systematisk och händelsestyrd/ärendebaserad/egeninitierad/operativ tillsyn eftersom dessa tillsammans bedöms leda till bästa resultat. Operativ tillsyn med direktkontakter bidrar till att frågor om skyddsföreskrifter och skyddsnivå kan redas ut. 39 Enklare beredning – varför och hur? 5.4.5 Samråd Tidiga samråd i ärenden kan bidra till att ärenden redan från början kan styras i kulturhistoriskt rätt riktning varmed eventuellt onödigt arbete kan undvikas. I samråd kan också kulturhistoriska förutsättningar diskuteras, vilket beslutsunderlag som behöver tas fram och behov av specialistmedverkan. 5.4.6 Vårdprogram Riksantikvarieämbetet ser en stor potential för förenklad beredning om vårdprogram kan användas mer i tillståndshanteringen. Om all vård och allt underhåll avseende material och metoder definieras och motiveras i vårdprogram skulle Riksantikvarieämbetet i samband med granskningen i större utsträckning är nu kunna lämna tillstånd till vård- och underhållsåtgärder i strid med skyddsföreskrifterna. Sådana tillstånd skulle kunna omfatta fortsatt användning av moderna material/metoder i stället för de i skyddsföreskrifter föreskrivna traditionella, t.ex. rollad plastfärg på tidigare kvastad kalkad yta, om detta bedöms inte negativt påverka det kulturhistoriska värdet. I andra fall kan det vara lämpligare att omarbeta skyddsföreskrifterna. Ett antal ansökningar om tillstånd till ändringar handlar om åtgärder av kulturhistoriskt mindre betydelse och är av rutinkaraktär. Om sådana tillståndspliktiga åtgärder anges i vårdprogram skulle Riksantikvarieämbetet kunna tillståndspröva dessa åtgärder under förutsättning att åtgärderna är tillräckligt väl definierade och kan kulturhistoriskt konsekvensbedömas utan särskilda antikvariska undersökningar. Dessa åtgärder kan handla om håltagningar i sentida/sekundära betongstommar, mindre genomföringar för framdragning av elektricitet, borrning av hål för upphängning av tavlor, tillfälliga skyltningar/arrangemang, omplanteringar av träd etc. Ett framtagande av vårdprogram innebär initialt en ökad arbetsbelastning som dock på längre sikt bör resultera i att administrativ hantering av tillstånd minskar, att kulturhistoriska värden bättre kan tas om hand och att vård/underhåll samt framtida användning/ändringar kan planeras med större förutsägbarhet. Komplettering av befintliga vårdprogram innebär ett visst merarbete. Riksantikvarieämbetet ser ett stort behov av att en generell vägledning för vårdprogram eller motsvarande förvaltningsdokument upprättas. En sådan vägledning skulle ha giltighet för andra kategorier kulturmiljöer än bara statliga byggnadsminnen. Byggnadsminnen i enskild ägo, kyrkliga kulturminnen, Q/q-märkta byggnader och kulturreservat har också behov av förvaltningsstödjande dokument. 40 Enklare beredning – varför och hur? 5.5 Genomgång av förordningen I detta avsnitt gås förordningen igenom paragraf för paragraf. Den nuvarande paragrafen presenteras i en textruta och därefter, i förekommande fall, ett förslag till ändrad lydelse i den efterföljande textrutan med en röd ram. Den föreslagna lydelsen gör inte anspråk på att vara ett juridiskt korrekt och färdigt berett förslag utan får ses som ett inspel till att kunna nå målet i detta regeringsuppdrag. Ändringarna motiveras, i annat fall lämnas förslag till hur de framlagda problemen kan lösas på ett annat sätt, t.ex. genom ändrad tillämpning/praxis eller att ett svar kan ges först efter en fördjupad utredning. Alternativa förslag och lösningar presenteras och diskuteras. 5.5.1 Kvalifikationskriterierna för statligt byggnadsminne 1 § En byggnad som tillhör staten får förklaras för statligt byggnadsminne, om den är synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde eller ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt bebyggelseområde. Bestämmelserna om statliga byggnadsminnen i denna förordning får också tillämpas på park, trädgård eller annan anläggning av kulturhistoriskt värde. 1 § Fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör staten får förklaras för statligt byggnadsminne om de är synnerligen märkliga genom sitt kulturhistoriska värde eller representerar en särskild betydelsefull del av det statliga kulturarvet. Begreppet tillhör staten motsvarar inte längre de ändrade ägoförhållandena inom staten sedan förordningen trädde i kraft varefter statliga bolag/affärsverk har bildats. Förordningen kan tillämpas endast för statliga myndigheters fastigheter, inte för statliga bolag, vars fastigheter är privaträttsligt ägda. Definitionen tillhör staten är därför för oprecis och skapar oreda i tillämpningen avseende roller och ansvar, både hos förvaltare och tillsynsmyndigheterna länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet. Det föreslås ändå inte att förordningen ändras på denna punkt eftersom begreppet är inarbetat och ingår i andra regelverk20. Det finns därmed ett behov att i en vägledning införa ett förtydligande om att det endast är de fastigheter som förvaltas av statlig myndighet som kan komma ifråga om statlig byggnadsminnesförklaring. Detta medför att tillämpningen stämmer överens med bidragsförordningen21. 20 21 T.ex. 7 kap. 2 § miljöbalken och 1 kap. 1 § expropriationslagen. Förordning (2010:1121) om bidrag till förvaltning av värdefulla kulturmiljöer, 14 §. 41 Enklare beredning – varför och hur? Det kulturhistoriska värdet utgör grunden för en byggnadsminnesförklaring. Några andra kvalifikationskriterier finns inte. Begreppet synnerligen märklig indikerar att det är fråga om ett smalt och exklusivt urval som representerar sällsynt förekommande värden. Vid urval av byggnadsminnen förutsätts att det kulturhistoriska värdet är väl definierat. Som en vägledning för definition av kulturhistoriskt värde används Riksantikvarieämbetets publikation Kulturhistorisk värdering av bebyggelse22. Riksantikvarieämbetet arbetar för närvarande med att i en handledning upprätta nya riktlinjer för värdering och urval av kulturhistoriska miljöer. Detta arbete bör framdeles bidra till en tydligare och mer transparent process samt till att förtydliga och förenkla när förslag till nya statliga byggnadsminnen läggs fram, men även vid förvärv och avyttring. Förordningens nuvarande begrepp (byggnad, bebyggelseområde, park, trädgård och annan anläggning) är för oprecisa och motsvarar inte längre dagens syn på vad som kan bli föremål för byggnadsminnesförklaring. Det föreslås att 1 § omskrivs. Följande nya begrepp föreslås bli införda: fastighet23 och del av fastighet, begrepp som motsvarar det som kan uppfylla kvalifikationsgränsen för en byggnadsminnesförklaring. Införandet av begreppet fastighet medför att 16 § kan utgå, eftersom det som omfattas av nuvarande 16 § kommer att omfattas av den föreslagna 1 §, se närmare 5.5.16. De nya begreppen förklaras enligt följande. En fastighet utgör en rättslig enhet och är ett mark- eller vattenområde eller en volym som är fast egendom med tillhörande fastighetstillbehör, till exempel byggnader, andra anläggningar och växtlighet. Även park, trädgård och annan anläggning enligt den nuvarande lydelsen avses kunna omfattas av byggnadsminnesförklaring, vilket också ska gälla för en av staten ägd byggnad på ofri grund. I dagligt tal används ordet fastighet ofta felaktigt om en byggnad, trots att denna användning inte har stöd i lagen. Begreppet delar av fastigheter införs för att möjliggöra en avgränsning som baseras på de kulturhistoriska värdena, ej på fastighetsgränserna. Införandet av representerar en särskild betydelsefull del av det statliga kulturarvet möjliggör att de fastigheter som motsvaras av nuvarande 16 § blir möjliga att förklara för statliga byggnadsminnen. Det problematiska begreppet nationellt kulturarv i nuvarande 16 § utgår därmed. Förslaget medför att all den fasta statliga egendom som kan bli skyddad som statligt byggnadsminne får en enhetlig benämning. Den enhetliga benämningen statligt byggnadsminne medför dock inte att skyddsnivån blir enhetlig, tvärtom, skyddet i skyddsföreskrifterna ska utformas efter varje byggnadsminnes kulturhistoriska förutsättningar. 22 23 Kulturhistorisk värdering av bebyggelse, Riksantikvarieämbetet, 2002. Definitionen ska följa jordabalken. 42 Enklare beredning – varför och hur? 5.5.2 Beslut om förklaring för statligt byggnadsminne 2 § Frågan om en byggnad skall förklaras för statligt byggnadsminne prövas av regeringen efter framställning från Riksantikvarieämbetet. 2 § Frågan om fastigheter eller delar därav ska förklaras för statligt byggnadsminne prövas av regeringen efter framställning från Riksantikvarieämbetet. Den föreslagna ändringen är en följd av att 1 § ändras. Tillämpningen är oklar vid byggnadsminnesförklaring avseende när Riksantikvarieämbetet ska göra en framställan direkt till regeringen eller när byggnaden först ska förtecknas som en värdefull byggnad (12 §) som först vid ett senare tillfälle kan komma ifråga om byggnadsminnesförklaring (14 §). Detta förfarande återspeglar förhållandena när statlig egendom bolagiserades varvid ställning togs till ett stort antal fastigheter ur skydds- och bevarandesynpunkt. Överenskommelsen ”Principer för hantering av ändring av statligt byggnadsminne under skyddsföreskrifternas fastställande hos regeringen” (bilaga 7) reglerar tillämpning av föreslagna statliga byggnadsminnen tillhörande Statens fastighetsverk medan Vägledning för statliga byggnadsminnen vägleder de andra förvaltande myndigheterna i denna fråga. Dessa två sätt att hantera frågan är inte tillfredsställande. Riksantikvarieämbetet föreslår att överenskommelsen med Statens fastighetsverk därför sägs upp eftersom frågan kan regleras genom att använda bestämmelserna i de föreslagna eller nuvarande 14-15 §§. För närvarande saknas en strategi för hur det statliga byggnadsminnesbeståndet ska utvecklas. Riksantikvarieämbetet har år 2008 tagit fram en metod, en s.k. berättelsemodell, som vägleder i att välja vilka fastigheter som av kulturhistoriska skäl bör förvaltas av staten. Metoden utgår inte ifrån ett kategoriserande eller fokus på inomvetenskapliga kriterier utan fokuserar i stället på att värdera utifrån berättelser och den materialitet (material som relaterar till kulturhistoriskt värde) som är viktig för att objektet ska fortsätta berätta. Vid urval av vad staten bör förvalta av kulturhistoriska skäl har den enbart tillämpats på det befintliga fastighetsinnehavet. Denna metod bör utvecklas vidare för att bättre kunna tillämpas på objektnivå vid urvalssituationer, men även vid beslut om nya byggnadsminnen. En strategi för statliga byggnadsminnen bör utvecklas. Strategin ska också inkludera de byggnader som inte längre förvaltas av staten men som tidigare har ägts av staten eller annars har haft en väsentlig koppling till statlig verksamhet. Riksantikvarieämbetet har i samråd med Statens fastighetsverk, enligt överenskommelse som uttrycks i skrivelsen Det nationella kulturarvet, (bilaga 5), upprättat en gemensam lista, s.k. bevakningslista, över sådana fastigheter som vid förvärv av Statens 43 Enklare beredning – varför och hur? fastighetsverk bör bli statliga byggnadsminnen. Eftersom denna överenskommelse föreslås upphöra utgår även bevakningslistan. 5.5.3 Beslut om skyddsnivå 3 § När en byggnad förklaras för statligt byggnadsminne anger regeringen genom skyddsföreskrifter på vilket sätt byggnaden skall vårdas och underhållas samt i vilka avseenden den inte får ändras. Skyddsföreskrifterna kan innehålla bestämmelser om att ett område kring byggnaden skall hållas i sådant skick att byggnadsminnets utseende och karaktär inte förvanskas. 3 § När fastigheter eller delar därav förklaras för statligt byggnadsminne anger Riksantikvarieämbetet genom skyddsföreskrifter på vilket sätt byggnadsminnet ska vårdas och underhållas samt i vilka avseenden det inte får ändras. Skyddsföreskrifterna kan innehålla bestämmelser om att ett område kring byggnadsminnet ska hållas i sådant skick att byggnadsminnets utseende och karaktär inte förvanskas. Om förvaltande myndighet motsätter sig skyddsföreskrifterna krävs regeringens medgivande. Beslut om statlig byggnadsminnesförklaring ska anmälas till fastighetsregistret. De föreslagna ändringarna i första stycket är till en del följd av att 1 § ändras. Därutöver föreslås det att regeringen delegerar rätten att besluta om skyddsföreskrifter till Riksantikvarieämbetet vilket innebär att regeringens beslut enligt 2 § omfattar enbart byggnadsminnesförklaring, inte skyddsföreskrifter. Dock ska Riksantikvarieämbetets framställan till regeringen om nya statliga byggnadsminnen innehålla ett förslag till skyddsföreskrifter (4 §). Det föreslås bli införd en ny bestämmelse om att statlig byggnadsminnesförklaring även ska anmälas till fastighetsregistret. Bestämmelsen motsvaras av 8 §, kap. 3 i kulturminneslagen. Frågan behöver dock utredas närmare av Riksantikvarieämbetet i samråd med Lantmäteriet. Det behöver övervägas om fastighetsregisterförordningen24 behöver kompletteras för att säkerställa att beslut om statlig byggnadsminnesförklaring utan dröjsmål aviseras Lantmäteriet för införande i fastighetsregistret. 24 Förordning (2000:308) om fastighetsregister. 44 Enklare beredning – varför och hur? 5.5.4 Förslag till skyddsföreskrifter och samråd med förvaltande myndighet 4 § Riksantikvarieämbetets framställning att en byggnad skall förklaras för statligt byggnadsminne skall innehålla förslag till skyddsföreskrifter. Till framställningen skall fogas yttrande från den myndighet som förvaltar byggnaden. 4 § Riksantikvarieämbetets framställning att fastigheter eller delar därav ska förklaras för statligt byggnadsminne ska innehålla skyddsföreskrifter och en motivering till framställan. Till framställningen ska fogas yttrande från den förvaltande myndigheten. Genom ändringen bekräftas praxis att Riksantikvarieämbetets framställning om byggnadsminnesförklaring innehåller en motivering. I övrigt är ändringarna redaktionella eller till följd av att 1 § ändras. Enligt nuvarande förordning krävs att en byggnadsminnesförklaring ska innehålla ett förslag till skyddsföreskrifter. Utöver skyddsföreskrifter föreslås att framställningen också ska innehålla en motivering som bör bestå av kulturhistorisk värdebeskrivning, kort beskrivning av byggnadsminnet och dess historik. Många tidigt upprättade byggnadsminnen är inte kulturhistoriskt motiverade eller motiveringen är bristfällig. För att kunna garantera att urvalet av nya statliga byggnadsminnen baserar sig på kulturhistoriskt värde bör en framställan innehålla en motivering. Införandet av bestämmelsen bekräftar nuvarande praxis och i stort motsvarar de krav som ställs om byggnadsminnen i 4 §, 3 kap, kulturminneslagen. 5.5.5 Att utöva tillsyn 5 § Riksantikvarieämbetet har tillsyn över de statliga byggnadsminnena. Ämbetet skall föra en förteckning över dem. 5 § Riksantikvarieämbetet har tillsyn över de statliga byggnadsminnena. Riksantikvarieämbetet ska föra en förteckning över dem och förse förvaltande myndighet med förteckningen. Riksantikvarieämbetet för dels en intern förteckning över statliga byggnadsminnen på intranätet dels ett publikt internetbaserat register i bebyggelseregistret25. Den interna förteckningen utgör ett arbetsredskap i uppföljning av arbetssituationen avseende skyddsföreskrifter och föreslagna byggnadsminnen/värdefulla byggnader/värdefulla byggnader som kan komma ifråga om byggnadsminnesförklaring. Bebyggelseregistret 25 http://www.bebyggelseregistret.raa.se/bbr2/home.raa 45 Enklare beredning – varför och hur? innehåller uppgifter om bland annat skyddsföreskrifter, historik, beskrivningar och fotografier för vissa objekt. Det finns oklarheter hos förvaltande myndigheter om det nuvarande beståndet av statliga byggnadsminnen. Det föreslås att en ny bestämmelse införs i förordningen om att Riksantikvarieämbetet ska förse de förvaltande myndigheterna med en aktuell förteckning över de statliga byggnadsminnena. Denna kan med fördel också vara den som är publikt tillgänglig, t.ex. bebyggelseregistret, som dock bör kompletteras med uppgifter om förvaltande myndighet och en sökfunktion för sortering efter förvaltare. 5.5.6 Att ändra statligt byggnadsminne 6 § Om det finns särskilda skäl får ett statligt byggnadsminne ändras i strid mot skyddsföreskrifterna. Tillståndet till ändring kan förenas med villkor om 1. utförandet av ändringen, 2. dokumentation av ändringen, 3. antikvarisk undersökning och kontroll. Ansökan om tillstånd till ändring görs hos Riksantikvarieämbetet. 6 § Om det finns särskilda skäl får ett statligt byggnadsminne ändras i strid mot skyddsföreskrifterna. Tillståndet till ändring kan förenas med villkor om 1. utförandet av ändringen, 2. dokumentation av ändringen, 3. antikvarisk undersökning och medverkan. Förvaltande myndighet ska göra en ansökan om tillstånd till ändring hos Riksantikvarieämbetet. Antikvarisk kontroll/medverkan Begreppet antikvarisk kontroll ska inte användas enligt den vägledning26 om antikvarisk medverkan som Riksantikvarieämbetet utgav år 2009. Begreppet antikvarisk kontroll förekommer inte i kulturminneslagen. Det nya begreppet heter antikvarisk medverkan och personen som utför medverkan kallas för antikvarisk expert/specialist/medverkande. Syftet med det nuvarande begreppet antikvarisk kontroll enligt förordningen är detsamma som för antikvarisk medverkan enligt riktlinjerna i vägledningen. 26 http://www.raa.se/publicerat/varia2011_40.pdf 46 Enklare beredning – varför och hur? Enligt praxis27 föreslår den förvaltande myndigheten om antikvarisk kontroll ska utföras, på vilken nivå kontrollen ska utföras och ger förslag till kontrollant som Riksantikvarieämbetet i beslut bifaller eller avslår. Det finns behov av att Riksantikvarieämbetet i vägledning förtydligar vad specialistens roll och ansvar är i förhållande till förvaltande myndighet och tillsynsmyndighet. Förvaltande myndighet bör i ansökan ange vad antikvarisk medverkan ska omfatta i det aktuella fallet. Detta kan förenkla beredningen genom att behov av antikvarisk medverkan övervägs noggrannare och den medverkan som föreslås får rätt nivå. Mot specialisten förtydligas därmed uppdragets omfattning och art. För att harmonisera begreppen mellan kulturminneslagen och förordningen, skapa tydlighet och förenkla beredningen samt undvika missförstånd föreslås att begreppet antikvarisk kontroll i förordningen utgår och ersätts med begreppet antikvarisk medverkan. Det finns också behov av att se över om bestämmelser enligt andra lagrum som hanterar frågor om antikvarisk medverkan/kontroll/sakkunnigkontroll av kulturvärden, t.ex. plan- och bygglagen och EU:s tjänstedirektiv, kan påverka förordningen eller tillämpningen. Ansvarig att upprätta ansökan Förordningen anger inte specifikt vem som ska upprätta ändringsansökan vilket medför oklarhet i frågan om vem som får ansöka om tillstånd. Enligt vägledningen är det den förvaltande myndigheten som upprättar en ansökan. Där anges också att en förvaltare eller en person som är behörig att företräda myndigheten får underteckna en ansökan. Slottsarkitekt anses också vara en behörig företrädare för myndighet vilket också anges i slottsarkitektinstruktionen upprättad av Statens fastighetsverk. Detta betyder att en hyresgäst, arrendeinnehavare, ägare till enskild ägd byggnad inom statligt byggnadsminnesområde, annan statlig myndighet eller bolag eller en annan part inte kan söka tillstånd. 5.5.7 Att pröva tillstånd till ingrepp 7 § Frågor om tillstånd till ändring prövas av regeringen, om ändringen innefattar från kulturhistorisk synpunkt väsentliga ingrepp. I övrigt prövar riksantikvarieämbetet frågor om tillstånd. Om riksantikvarieämbetet finner att ämbetet inte får pröva frågan, ska ämbetet överlämna ärendet till regeringen tillsammans med eget yttrande. Sådana beslut av riksantikvarieämbetet som avses i första stycket får inte överklagas. Det saknas en definition av vad begreppet kulturhistoriskt väsentligt ingrepp innebär för sig och i förhållande till hur övriga (tillståndspliktiga) frågor förhåller sig till väsentligt 27 Uttrycks i vägledning och ansökningsblankett. 47 Enklare beredning – varför och hur? ingrepp28. Detta medför oklarhet avseende på vilka grunder Riksantikvarieämbetet ska överlämna ett ärende till regeringen att avgöra. Ytterst få ändringar har hitintills prövats av regeringen varav ännu färre med hänvisning till att ingreppet har varit väsentligt. De ändringar som regeringen har prövat har i första hand handlat om jäv, att åtgärderna har berört rikets säkerhet eller förhållande till främmande makt. Det finns behov av att definiera begreppet kulturhistoriskt väsentligt ingrepp i vägledning och att utreda om det kan finnas andra skäl än kulturhistoriska som kan ligga till grund för regeringens prövning. 5.5.8 Att överlåta ett statligt byggnadsminne 8 § Ett statligt byggnadsminne får inte överlåtas till annan, om det finns risk för att överlåtelsen kan leda till att dess kulturhistoriska värde minskar. Innan ett statligt byggnadsminne överlåts från staten till annan skall den myndighet som förvaltar byggnadsminnet inhämta riksantikvarieämbetets yttrande. Om ämbetet motsätter sig överlåtelsen krävs regeringens medgivande. 8 § Ett statligt byggnadsminne eller del av det, får inte överlåtas till annan, om det finns risk för att överlåtelsen kan leda till att dess kulturhistoriska värde minskar. Innan ett statligt byggnadsminne överlåts från staten till annan ska den myndighet som förvaltar byggnadsminnet inhämta Riksantikvarieämbetets yttrande. Myndigheten ska till Riksantikvarieämbetet redovisa skälen för planerad överlåtelse. Om Riksantikvarieämbetet motsätter sig överlåtelsen krävs regeringens medgivande. Ett statligt byggnadsminne får inte överlåtas till annan ägo än staten om det finns risk för att överlåtelsen kan leda till att dess kulturhistoriska värde minskar. För att påverka att sådana överlåtelser inte sker ska Riksantikvarieämbetet enligt nuvarande förordning avge ett yttrande i frågan. I de fall Riksantikvarieämbetet motsätter sig överlåtelsen, krävs regeringens medgivande. Av 3. kap. kulturminneslagen framgår att ett statligt byggnadsminne som övergår till annan ägo än staten (automatiskt) genom överlåtelsen blir ett byggnadsminne enligt den lagen. Detta medför problem i tillämpningen eftersom vissa länsstyrelser har uppfattat att det vid överföring ska utföras en prövning om kvalifikationskriterierna uppfylls. Detta är dock inte avsikten eftersom de kulturhistoriska värdena är desamma före och efter en överlåtelse. Att länsstyrelsen enligt kulturminneslagen ska utföra en byggnadsminnesförklaring ska enbart ses som en administrativ uppgift med syfte att upplysa den nya ägaren om förhållandet och informera denne om innebörden av skyddet. När det gäller en överlåtelse av en del av ett statligt byggnadsminne bör den överlåtna delens kulturhistoriska betydelse för 28 Skäl som medför att regeringen kan upphäva byggnadsminnesförklaring kan anses motsvara väsentliga ingrepp. Dit räknas rivning och flyttning. 48 Enklare beredning – varför och hur? helheten redan ha utretts. Utredningen ska sedan vara vägledande för länsstyrelsens vidare ställningstagande om skyddsstatusen behöver ändras genom hävandet. Ovan nämnda tillämpningsproblem kan lösas med riktad vägledning till länsstyrelserna. För att Riksantikvarieämbetet ska kunna göra en vederhäftig bedömning av om en föreslagen överföring kan leda till att de kulturhistoriska värdena riskeras måste överlåtaren redovisa skälen för överlåtelsen. Det föreslås att det i förordningen inskrivs att förvaltande myndighet ska för Riksantikvarieämbetet redovisa skälen för en planerad överlåtelse. Förslaget medför en tydligare roll- och ansvarsfördelning, särskilt för förvaltande myndighet, och utökade förutsättningar för Riksantikvarieämbetet att kunna göra en väl grundad bedömning av överlåtelser. Förslaget bör inte medföra några ändringar avseende arbetsmängd. Överlåtelse/avyttring av del av statligt byggnadsminne Förordningen reglerar inte när endast en del av ett statligt byggnadsminne överlåts vilket medför problem, otydlighet och rättsosäkerhet med tillämpningen eftersom sådana överlåtelser sker utan att Riksantikvarieämbetet tillfrågas eller meddelas. Detta medför att lämpligheten av dessa överlåtelser inte prövas. Ändrad gräns kommer inte heller till Riksantikvarieämbetets kännedom vilket kan påverka rättstillämpningen vid en prövning. Det föreslås att begreppet överlåtelse av del av statligt byggnadsminne införs i bestämmelsen om överlåtelser. Detta motiveras särskilt med hänsyn till att det kan förmodas att sådana överlåtelser kan komma att öka i omfattning. Riksantikvarieämbetets synpunkter på överlåtelser och förvärv Grunden för Riksantikvarieämbetets ställningstagande är att bedöma om förutsättningar för att de kulturhistoriska värdena inte riskeras, alltså kan anses bli långsiktigt tillvaratagna, av en annan ägare än staten. Prövningen handlar om att riskbedöma konsekvenser av överförandet. Trots att det generellt kan antas att staten bör ha större möjligheter att långsiktigt hållbart förvalta kulturfastigheter och dessutom anses behöva vara en förebildlig förvaltare går det ändå inte att generellt eller säkert konstatera att andra fastighetsägare skulle sakna förutsättningar att förvalta kulturhistoriska fastigheter. En uppföljning av hur kulturhistoriska värden hos överlåtna statliga byggnadsminnen har tagits hand om skulle kunna belysa frågan. Det finns behov av att utveckla strategier och principer för statens ägande av kulturfastigheter. De generella riskerna vid överlåtelser måste identifieras och vid en enskild överlåtelse måste jämförelser göras mot de specifika egenskaper, värden och den allmänna kulturmiljönytta som det enskilda objektet har. Sådana egenskaper skulle kunna bestå av att 49 Enklare beredning – varför och hur? ett objekt har utomordentligt höga kulturhistoriska värden, är ytterst känsligt mot ändringar och måste tas hand om på ett mycket kvalificerat sätt. Dessa kriterier sammantaget medför att förvaltningen av dessa fastigheter är mer resurskrävande och att ekonomisk avkastning inte kan förutsättas kunna bekosta förvaltningen. När det gäller allmän kulturmiljönytta måste målsättningen vara att nuvarande nivå av publikt tillträde och allmän tillgänglighet kan behålla/ökas. Vid sådana lägen framstår staten som en tillräcklig resursstark förvaltare för att klara det långsiktiga åtagandet att bevara miljöerna för framtiden. Det finns också behov av att utveckla arbetsmetoder i att bedöma förutsättningar för både avyttring och förvärv. Det bör utredas vad som ska vara styrande utöver säkrandet av de kulturhistoriska värdena, t.ex. betydelsen av ekonomisk bärkraft, långsiktighet i förvaltningen och kulturhistorisk kompetens hos en tilltänkt ägare. De legala förutsättningarna kan anses vara uppfyllda i och med att kulturminneslagen tar över vid en överlåtelse. Riksantikvarieämbetet kan däremot inte bedöma/förutse framtida risker, t.ex. avseende den nya ägarens vilja/förmåga att långsiktigt förvalta fastigheten och utveckla det publika tillträdet, inte heller framtida ägarbyten. 5.5.9 Meddela genomförd överlåtelse 9 § Om ett statligt byggnadsminne överlåts till annan, skall riksantikvarieämbetet och länsstyrelsen i det län där byggnadsminnet finns omedelbart underrättas. Av lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. framgår att om ett statligt byggnadsminne övergår till annan ägare än staten blir det byggnadsminne enligt den lagen. 9 § I samband med överlåtelse av ett statligt byggnadsminne eller del av det till annan, ska den överlåtande myndigheten omedelbart underrätta Riksantikvarieämbetet, länsstyrelsen i det län där byggnadsminnet finns och fastighetsregistret. Av lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. framgår att om ett statligt byggnadsminne övergår till annan ägare än staten blir det byggnadsminne enligt den lagen. Den redaktionella delen av ändringen medför ingen ändring i sak och enbart förtydligar tidpunkten för när en underrättelse ska göras samt att det är den förvaltande myndigheten som ska underrätta om en överlåtelse. Detta föranleds av att överlåtelser genomförs utan att den förvaltande myndigheten meddelar Riksantikvarieämbetet eller länsstyrelsen. Det föreslås införas en ny bestämmelse om att en överlåtelse även ska anmälas av förvaltande myndighet till fastighetsregistret. Att Lantmäteriets fastighetsregister underrättas vid överlåtelse av statligt byggnadsminne har betydelse för vid hantering av tillståndsfrågor och därvid även för andra parter, t.ex. vid åtgärder på angränsande fastig- 50 Enklare beredning – varför och hur? heter. Frågan behöver dock utredas närmare av Riksantikvarieämbetet i samråd med Lantmäteriet. Det behöver övervägas om fastighetsregisterförordningen29 behöver kompletteras för att säkerställa att beslut om överlåtelse av statligt byggnadsminne utan dröjsmål aviseras Lantmäteriet för införande i fastighetsregistret. 29 Förordning (2000:308) om fastighetsregister. 51 Enklare beredning – varför och hur? 5.5.10 Att häva eller jämka skyddet 10 § Om bibehållandet av ett statligt byggnadsminne medför hinder, olägenhet eller kostnad som inte står i rimligt förhållande till byggnadsminnets betydelse, kan regeringen jämka skyddsföreskrifterna eller häva byggnadsminnesförklaringen. Regeringen kan också häva en byggnadsminnesförklaring som framstår som ändamålslös. Ansökan om jämkning av skyddsföreskrifterna eller hävande av byggnadsminnesförklaring ges in till riksantikvarieämbetet. Ämbetet överlämnar ansökningen till regeringen tillsammans med eget yttrande. Ämbetet får också på eget initiativ föreslå regeringen jämkning eller hävande. 10 § Om bibehållandet av ett statligt byggnadsminne medför hinder, olägenhet eller kostnad som inte står i rimligt förhållande till byggnadsminnets betydelse, kan regeringen häva byggnadsminnesförklaringen. Regeringen kan också häva en byggnadsminnesförklaring som framstår som ändamålslös. Ansökan om hävande av byggnadsminnesförklaring ges av förvaltande myndighet in till Riksantikvarieämbetet. Riksantikvarieämbetet överlämnar ansökningen till regeringen tillsammans med eget yttrande. Riksantikvarieämbetet får också på eget initiativ föreslå regeringen hävande. Om bibehållandet av ett statligt byggnadsminne medför hinder, olägenhet eller kostnad som inte står i rimligt förhållande till byggnadsminnets betydelse får Riksantikvarieämbetet jämka skyddsföreskrifterna. Ansökan om jämkning av skyddsföreskrifterna ges av förvaltande myndighet till Riksantikvarieämbetet. Om Riksantikvarieämbetet motsätter sig den ansökta jämkningen krävs regeringens medgivande. Ändringarna i andra stycket förtydligar roll- och ansvarsfördelningen. I tredje stycket föreslås att regeringen delegerar jämkning30 av skyddsföreskrifter till Riksantikvarieämbetet. I fjärde stycket klargörs förfarandet och ges förvaltande myndighet möjlighet att överklaga till regeringen Riksantikvarieämbetets beslut om jämkning. Om förvaltande myndighet motsätter sig föreskrifterna hänskjuts frågan till regeringen. Hävning av byggnadsminnesförklaring och jämkning av skyddsföreskrifter förekommer sällan. Det finns behov av att i en vägledning klargöra begreppet jämkning av skyddsföreskrifter och särskilt i förhållande till att revidera skyddsföreskrifter. Frågor som behöver förklaras är när behovet av att jämka skyddet uppstår och vilka andra lösningar som finns istället för jämkning. Det finns också behov av att klargöra förfarandet vid en utökning/minskning av ett statligt byggnadsminne genom enbart gränsändring (ej överlåtelse) eftersom förfarandet inte regleras i förordningen. 30 Med jämka avses i detta sammanhang att anpassa skyddsnivån för att komma överens. Jämka avser särskilt de fall då parterna inte är överens om åtgärderna. 52 Enklare beredning – varför och hur? Riksantikvarieämbetet har under senare år arbetat med att revidera felaktiga eller föråldrade skyddsföreskrifter och tolka dem. Behovet av detta arbete bedöms öka i takt med att ny och ökad kunskap tas fram om byggnadsminnen i samband med att allt fler vårdprogram upprättas samt att byggnaderna under ändring dokumenteras på ett utförligare sätt varvid ny kunskap framkommer. Allt snabbare samhällsförändringar och behov av att kulturarvet används och utvecklas ställer ökade krav på ännu tydligare skyddsföreskrifter. Avstyckningar av statliga byggnadsminnen skapar också behov av att revidera skyddsföreskrifterna med hänsyn till ändrade gränser. Detta sammantaget medför ett ökat behov av att ha en större beredskap i att vid behov lätt kunna revidera innehållet och skyddsnivån. Att regeringen beslutar om rättelser, justeringar, revideringar, utökningar, jämkningar och andra ändringar är en tidskrävande process. Riksantikvarieämbetet föreslår därför att sådana ändringar av skyddsföreskrifter bör delegeras från regeringen till Riksantikvarieämbetet. Regeringen och i viss mån Riksantikvarieämbetet skulle avlastas och processen bli snabbare. För de förvaltande myndigheterna skulle detta medföra effektiviseringar och förenklingar samt bidra till ett snabbare besked i frågan. I de fall Riksantikvarieämbetet och förvaltande myndighet inte är överens om jämkning eller annan ändring av skyddsföreskrifterna föreslås istället att regeringen avgör frågan. För att Riksantikvarieämbetet ska kunna ändra de av regeringen beslutade skyddsföreskrifterna måste en övergångsbestämmelse tas fram. Förfarande måste också klargöras ifall förvaltande myndighet motsätter sig Riksantikvarieämbetets förslag till ändring av skyddsföreskrifter (utöver jämkning). 5.5.11 Att utse slottsarkitekt och utfärda instruktion för slottsarkitekt 11 § För att säkerställa en noggrann och väl kvalificerad omvårdnad om statens slott och andra statliga byggnadsminnen som har särskilt behov av det får slottsarkitekt utses för ett eller flera byggnadsminnen. Slottsarkitekt förordnas av den myndighet som förvaltar byggnadsminnet efter samråd med Riksantikvarieämbetet. För slottsarkitekten skall den förvaltande myndigheten utfärda en instruktion. Det skall ske efter samråd med Riksantikvarieämbetet och, i förekommande fall, med Riksmarskalksämbetet. En slottsarkitekt kan utses för att säkerställa en noggrann och väl kvalificerad omvårdnad av statens slott, men även andra statliga byggnadsminnen som har ett särskilt behov av det. I dagligt tal förekommer även benämning fästningsarkitekt för denna funktion. 53 Enklare beredning – varför och hur? Statens fastighetsverk har för närvarande utsett 34 slottsarkitekter samt 24 s.k. husarkitekter som har liknade uppdrag som slottsarkitekt men som inte har samråtts med Riksantikvarieämbetet. Även Fortifikationsverket har utsett slottsarkitekter. Ärenden avseende ändringar och vård/underhåll av ett statligt byggnadsminne som har slottsarkitekt och ett fastställt vårdprogram borde kunna prövas på ett enklare sätt av Riksantikvarieämbetet. På ansökningsblanketten ska anges om en slottsarkitekt har medverkat i planering av en ändring. Det är lämpligt att det anges i en vägledning att Riksantikvarieämbetet beaktar detta vid tillämpningen/tillståndsprövningen. 5.5.12 Att utse värdefull byggnad 12 § Riksantikvarieämbetet ska, i samråd med de myndigheter som förvaltar byggnaderna, upprätta en förteckning över sådana byggnader i statens ägo som inte är statliga byggnadsminnen men som ändå är kulturhistoriskt värdefulla. Den förvaltande myndigheten svarar för att det finns nödvändigt underlag för bedömningen huruvida en byggnad bör tas upp i förteckningen. I fråga om sådana byggnader gäller, utöver vad som följer av 2 och 8 kap. planoch bygglagen (2010:900), bestämmelserna i 13–15 §§ Förordning (2011:359). 12 § (Paragrafen utgår, övergångsbestämmelser måste tas fram.) De nuvarande 12-13 §§ om värdefulla byggnader som inte är statliga byggnadsminnen har ingen direkt motsvarighet i kulturminneslagen. Avsikten med bestämmelserna i 12-13 §§ torde vara att möjliggöra ett urval av statligt ägda byggnader som är av byggnadsminnesklass och säkra att de förvaltas med hänsyn till kulturhistoriska värden i avvaktan på ett avgörande om de ska föreslås bli statliga byggnadsminnen. De flesta av de tidigare förtecknade värdefulla byggnaderna31 enligt 12 § har vid bolagiseringar förlorat sin kulturhistoriska status eftersom bestämmelser saknas vid överlåtelse. Den förvaltande myndigheten har inte skyldighet att underrätta länsstyrelsen om en genomförd överlåtelse/avyttring och därmed blir frågan om byggnaden ska få ett skydd enligt kulturminneslagen eller plan- och bygglagen inte heller aktuell. Ett fåtal statliga byggnadsminnen inkluderar byggnader enligt 12 § (även 14 §§). Några av dessa byggnader har under senare år förklarats för statliga byggnadsminnen i samband med översyn av skyddsföreskrifterna. Bestämmelserna i 12 § är oklara och ofullständiga både avseende ansvar, roller och förfarande vilket medför stora problem med tillämpningen. T.ex. har ett antal värdefulla 31 409 st enligt förteckning 1991-07-12. 54 Enklare beredning – varför och hur? byggnader som ligger inom område för statligt byggnadsminne tagits upp i regeringsbeslut enligt 1 §. Ett försök att förtydliga32 bestämmelserna i denna paragraf gjordes i samband med denna utredning. Riksantikvarieämbetet kom dock fram till att ett sådant förtydligande enbart skulle medföra att skillnaden till statliga byggnadsminnen enligt 1 § skulle bli ytterst liten och omotiverad varför behovet av värdefulla byggnader som en egen kategori ifrågasätts. Riksantikvarieämbetet anser att urval av statliga byggnadsminnen bör kunna göras i en annan ordning än den som anges i 12 §. Därför föreslås paragrafen utgå. De nuvarande förtecknade värdefulla byggnaderna33 får hanteras genom övergångsbestämmelser. Riksantikvarieämbetet får i samråd med de berörda förvaltande myndigheterna avgöra om några av dessa byggnader bör bli statliga byggnadsminnen eller kulturhistoriskt säkras på ett annat sätt. 32 De förtydliganden som prövades handlade bland annat om skyldighet att informera länsstyrelse, kommun och lantmäteriet, att förtydliga hur vård/underhåll, att reglera ändringar och överlåtelser, att klargöra avförande ur förteckning och relation till plan- och bygglagen/den kommunala hanteringen. 33 Åtta stycken i en ej kvalitetssäkrad förteckning. 55 Enklare beredning – varför och hur? 5.5.13 Att ändra värdefull byggnad 13 § De byggnader som avses i 12 § får ändras bara om det är nödvändigt. Riksantikvarieämbetet lämnar råd om vården av dem. 13 § (Paragrafen utgår, övergångsbestämmelser måste tas fram.) Paragrafen utgår till följd av att 12 § utgår. Dessutom saknar 13 § förfaranderegler avseende vad som kan anses vara en nödvändig ändring, vem som bedömer/avgör om en ändring är nödvändig och om/hur Riksantikvarieämbetet ska aviseras om planerad vård för att kunna lämna vårdråd. Med hänsyn till att det behövs relativt stor arbetsinsats att förtydliga reglerna och tillämpningen samt att de förtydligade reglerna skulle medföra ökad administration och ökat arbete anser Riksantikvarieämbetet att det varken av kulturhistoriska eller av andra skäl är motiverat att ha 12-13 §§ kvar varmed begreppet värdefulla byggnader utgår. 5.5.14 Att utse och förvalta byggnad av byggnadsminnesklass 14 § Om riksantikvarieämbetet finner att en byggnad kan komma ifråga för byggnadsminnesförklaring skall det anges i den förteckning som föreskrivs 12 §. Beträffande sådana byggnader skall samråd ske med riksantikvarieämbetet innan det vidtas någon åtgärd som kan minska byggnadens kulturhistoriska värde. 14 § Riksantikvarieämbetet ska, efter hörande med förvaltande myndighet, upprätta en förteckning över sådana fastigheter eller delar därav i myndighetens förvaltning som inte är statliga byggnadsminnen men som kan komma ifråga för byggnadsminnesförklaring. Den förvaltande myndigheten svarar för att det finns nödvändigt kunskapsunderlag för Riksantikvarieämbetet att bedöma huruvida sådana fastigheter bör tas upp i förteckningen. Riksantikvarieämbetet ska förse förvaltande myndighet med förteckningen. Fastigheter eller delar därav enligt första stycket får inte avyttras före beslut om byggnadsminnesförklaring har fattats. De nuvarande 14-15 §§ i förordningen motsvaras i stort av 4-5 §§ i 3 kap. kulturminneslagen. En skillnad är dock att i förordningen tidsbegränsas varken processen för byggnadsminnesförklaring, hur långe restriktioner kan utfärdas eller får tillämpas medan det i kulturminneslagen ges länsstyrelsen möjlighet att under en begränsad tid förbjuda 56 Enklare beredning – varför och hur? åtgärder som minskar eller förstör kulturhistoriska värden för byggnader som är under utredning för byggnadsminnesförklaring. Båda nuvarande författningar ger tillsynsmyndigheterna möjlighet att utan samråd med ägare peka ut byggnader av byggnadsminnesklass och skydda dem under utredning om byggnadsminnesförklaring, i avvaktan på att ett beslut har fattats. Förfarandet enligt denna (nuvarande/föreslagen) paragraf kan med fördel tillämpas vid tillfällen då förutsättningar saknas att byggnadsminnesförklara, t.ex. när tillsynsmyndighet och förvaltande myndighet har skilda uppfattningar om objektet i fråga överhuvudtaget ska bevaras och vid oenighet om det kulturhistoriska värdet/skyddsnivån. De flesta av de tidigare förtecknade byggnaderna34 enligt 14 § har vid bolagiseringar förlorat sin kulturhistoriska status eftersom bestämmelser saknas vid överlåtelse. För närvarande finns tre värdefulla byggnader som kan komma ifråga för byggnadsminnesförklaring upptagna i en förteckning som dock inte är kvalitetssäkrad. Bestämmelserna i denna paragraf har inte kommit till användning i processen för byggnadsminnesförklaring. I stället har ändringsärenden som berört framställda förslag till statliga byggnadsminnen uteslutande hanterats med stöd av överenskommelser och praxis. Om de möjligheter som den nu föreslagna paragrafen erbjuder utnyttjas kan arbetet med föreslagna statliga byggnadsminnen förtydligas och förenklas. Detta medför också att överenskommelsen enligt bilaga 7 kan utgå och samma regler gäller för alla. Utöver på de punkter som tidigare i rapporten har angetts om 12 § är bestämmelserna i 14 § också otydliga även avseende om vem som ska samråda med Riksantikvarieämbetet inför åtgärder som kan minska det kulturhistoriska värdet. Det är också oklart vad som avses med begreppet samråd och hur det ska tillämpas. Ytterligare oklarhet gäller när denna paragraf ska användas i processen för urvalet av statliga byggnadsminnen och när 4 § ska användas i dess ställe. Till följd av att 12-13 §§ föreslås utgå måste 14 § skrivas om. Det första stycket medger förvaltande myndighet att lämna synpunkter på Riksantikvarieämbetets förslag till att uppta en fastighet på en förteckning över presumtiva statliga byggnadsminnen. Riksantikvarieämbetet får dock förteckna byggnaden utan att hänsyn behöver tas till inlämnade synpunkter, detta i linje med nuvarande bestämmelse och motsvarande bestämmelse i kulturminneslagen. Nuvarande förordning lägger ansvar på den förvaltande myndigheten att förse Riksantikvarieämbetet med ett nödvändigt underlag för att kunna bedöma det kulturhistoriska värdet av en värdefull byggnad (12 §). Av dessa byggnader har avsikten varit att välja dem 34 119 st enligt förteckning 1991-07-12. 57 Enklare beredning – varför och hur? som kan bli statliga byggnadsminnen enligt 14 §. Praxis har också varit att förvaltande myndighet förser Riksantikvarieämbetet med nödvändig basinformation om sina fastigheter som utreds inför en byggnadsminnesförklaring. Det föreslås att den nuvarande bestämmelsen om att förvaltande myndighet ska ansvara för att ta fram kunskapsunderlag inför en byggnadsminnesförklaring överförs till 14 §. Detta medför ingen regeländring jämfört med nu och bör inte heller vara betungande eftersom det kan antas att förvaltande myndighet ändå har den bästa detaljkunskapen om sina fastigheter. 5.5.15 Att vårda och ändra byggnad av byggnadsminnesklass 15 § Riksantikvarieämbetet får meddela närmare föreskrifter om hur de byggnader som avses i 14 § skall vårdas med hänsyn till deras kulturhistoriska värde. Sådana föreskrifter får inte vara mer betungande än vad som är skäligt med hänsyn till användningen av fastigheten och till de kulturhistoriska värdena. Beträffande sådana byggnader som avses i 14 § får ämbetet också lämna föreskrifter om följande i samband med ändring av byggnaden 1. utförandet av ändringen, 2. dokumentation av ändringen, 3. antikvarisk undersökning och kontroll. Regeringen kan medge undantag från sådana föreskrifter som riksantikvarieämbetet har meddelat med stöd av denna paragraf. 15 § Förvaltande myndighet svarar för vården av de fastigheter som kan komma ifråga för byggnadsminnesförklaring enligt 14 § första stycket. För fastigheter enligt 14 § första stycket ska förvaltande myndighet göra en anmälan till Riksantikvarieämbetet innan det vidtas någon åtgärd som väsentligt kan minska fastighetens kulturhistoriska värde eller byggnaden rivs (anmälningsplikt). Riksantikvarieämbetet ska inom tre månader från det att anmälan inkom, i ett yttrande avgöra, om den anmälda ändringen ska få vidtas eller förbjudas. Under denna tid får den anmälda åtgärden inte vidtas. Om Riksantikvarieämbetet motsätter sig den anmälda åtgärden enligt andra stycket krävs regeringens medgivande. Nuvarande 15 § motsvaras i huvudsak av 5-6 §§ i kulturminneslagens tredje kapitel. En skillnad mot kulturminneslagen är att Riksantikvarieämbetet får lämna detaljerade föreskrifter avseende vård, underhåll och ändring medan länsstyrelsen antingen kan meddela förbud mot åtgärder eller förordna att anmälan görs avseende rivning eller ändring. Bestämmelserna i nuvarande 12-15 §§ är otydliga och likartade sinsemellan vilket har orsakat missförstånd. Båda kategorierna värdefulla byggnader har också hanterats på ett 58 Enklare beredning – varför och hur? likartat sätt, ifall de alls har hanterats. Dessutom liknar 6 § och 15 § varandra i innehåll och lydelse vilket har inneburit att det för byggnader enligt 15 § har tagits fram förslag till föreskrifter som felaktigt har benämnts för skyddsföreskrifter och behandlats som sådana. Avsikten med 15 § är att säkra de kulturhistoriska värdena inför en planerad ändring, inte ett långsiktigt skydd så som det anges i 6 §. Det saknas rutiner för hantering av byggnader enligt 14-15 §§ och ärenden är få. Det har också hänt att ändringar avseende byggnader enligt 15 § har prövats enligt 6 §. Riksantikvarieämbetet anser att ett förtydligande av 15 § med de nuvarande bestämmelserna i behåll skulle medföra att skillnaden mot 6 § blir omotiverad liten varför större ändringar behövs. Målsättningen är att de restriktioner som läggs på fastigheter som är under utredning för byggnadsminnesförklaring ska vara mindre betungande för fastighetsägaren och lättare att administrera är de för redan utsedda statliga byggnadsminnen. I första stycket föreslås att förvaltande myndighet får eget ansvar för att vårda förtecknade byggnader av byggnadsminnesklass. Detta innebär ett förtydligande och en förenkling i och med att ansvaret flyttas från tillsynsmyndighet till förvaltningsmyndighet. I andra stycket föreslås tidsbegränsad anmälningsplikt för rivning och vissa andra åtgärder. Riksantikvarieämbetet får antingen tillstyrka eller avstyrka en anmälan i ett yttrande. Om förvaltande myndighet inte är nöjd med Riksantikvarieämbetets ställningstagande får frågan överlämnas till regeringen för beslut. Förslaget medför en förenkling eftersom nuvarande detaljreglering utgår och förfarandet förtydligas. 59 Enklare beredning – varför och hur? 5.5.16 Att utse och förvalta värdefull fastighet 16 § En fastighet som ägs av staten och som representerar en viktig del av det nationella kulturarvet eller annars är av stort kulturhistoriskt värde skall förvaltas så att det kulturhistoriska värdet inte minskar. Regeringen beslutar, efter förslag från Riksantikvarieämbetet, vilka fastigheter som skall anses ha ett sådant värde och hur kulturvärdena skall skyddas. Riksantikvarieämbetet har tillsyn över de fastigheter som avses i första stycket. Ämbetet skall föra en förteckning över dem. 16 § Paragrafen utgår, övergångsbestämmelser måste tas fram. Det som avses i nuvarande 16 § med begreppet fastighet motsvaras inte av det som avses med fastighet i jordabalken, se även 5.5.1. De hitintills framlagda förslagen till värdefulla fastigheter har inte formellt utgått från den rättsliga enheten fastighet utan från de kulturhistoriska värdena. För att det ska bli enklare samt tydligare mot annan lagstiftning föreslås att bestämmelserna i 16 § förs över till 1 §. Det är möjligt att skydda kulturhistoriskt synnerligen märkliga bebyggelseområden enligt nuvarande 1 § som även tidigare borde ha kunnat omfatta sådana fastigheter som avses med nuvarande 16 §. Huvudskälet till att bestämmelserna överföra är dock att förtydliga och förenkla förordningens begreppsapparat och tillämpning. Detta medför också att förordningen bättre stämmer med det som kan skyddas enligt 3 kap. kulturminneslagen. Avsikten med värdefulla fastigheter enligt 16 § torde vara att säkra de kulturhistoriska värdena av större historiskt sammanhållna statliga (fasta) egendomar. Hitintills har försök gjorts att skydda enbart större sammanhållna jordbruksfastigheter, s.k. kungsgårdar. Riksantikvarieämbetet har tagit fram en lista på 30 värdefulla fastigheter som anses motsvara kraven i 16 §. Dessa fastigheter förvaltas av Statens fastighetsverk. 28 av dessa egendomar har kulturhistoriska kärnområden som är statliga byggnadsminnen enligt 1 §. Ännu har inga värdefulla fastigheter utsetts genom beslut, därmed finns det inte heller några fastlagda former för hur dessa fastigheters kulturvärden ska skyddas. Följande förslag har tagits fram till ett generellt skydd enligt vilket värdefull fastighet ska:    bevaras i statlig ägo som en viktig del av det nationella kulturarvet till omfattning och innehåll bidra till att återspegla den gods- och förvaltningspolitik som statsmakten fört historiskt förvaltas som en sammanhållen helhetsmiljö och i övrigt så att det kulturhistoriska värdet inte minskar. 60 Enklare beredning – varför och hur? Hos Statens fastighetsverk fortgår arbetet att färdigställa vårdprogram för de föreslagna värdefulla fastigheterna. Praxis är att Riksantikvarieämbetet yttrar sig över vårdprogram och större ändringar med stöd av ett framtaget kunskapsunderlag som består av kulturhistorisk motivering/värdebeskrivning och förslag till skyddsföreskrifter. Vissa kommuner inhämtar Riksantikvarieämbetets synpunkter vid prövning av bygglov eller i samband med planarbete. Riksantikvarieämbetet föreslår att 16 § utgår och att bestämmelserna övertas av 1 § som omformuleras för att kunna omfatta det som föreskrivs i nuvarande 16 §. Detta medför att skyddsnivån ska anges i skyddsföreskrifterna och att dessa fastigheter kallas för statliga byggnadsminnen. Det är lämpligt att den ovan presenterade generella skyddsnivån utgör skyddsnivån i föreskrifterna. Dock föreslås att begreppet statligt kulturarv används i stället för nationellt kulturarv som därmed utgår. Begreppet nationellt kulturarv används både i överenskommelsen om det nationella kulturarvet (bilaga 4) och i nuvarande 16 § där kvalifikationskravet för en sådan fastighet är ”av stort kulturhistoriskt värde” och som ”representerar en viktig del av det nationella kulturarvet”. Enligt överenskommelsen är kravet att en sådan fastighet ska vara ”av utomordentligt stor betydelse i ett nationellt historiskt perspektiv”. Begreppet nationellt kulturarv är på flera sätt problematiskt. T.ex. räknas med nuvarande definition enligt 16 § nationalscenerna, kungliga slott, residens och fängelser m.m. inte till det nationella kulturarvet. Begreppet kan ge en föreställning om att det existerar en särskild, mer betydelsefull, kategori av statliga byggnadsminnen. Det finns därmed behov av att se över begreppet nationellt kulturarv. Det nya begreppet bör direkt återspegla att dessa fastigheter har med statens historia och kulturarv att göra. Ett förslag till ny formulering läggs fram i 1 § och lyder: representerar en särskild del av det statliga kulturarvet, se 5.5.1. Begreppet bör dock klargöras ytterligare, t.ex. i en vägledning. Överenskommelsen om det nationella kulturarvet (bilaga 4) kan tolkas så att staten via Statens fastighetsverk ska förvalta allt nationellt kulturarv. Det framstår dock som orimligt att en och samma förvaltare ensamt skulle ansvara för allt detta. Vid urval av de fastigheter som Statens fastighetsverk ska förvalta bör också andra faktorer än bara de kulturhistoriska beaktas, t.ex. förmåga och vilja till långsiktigt hållbar förvaltning, tillgång till ekonomiska resurser, kulturhistorisk kunskap och möjligheter att göra de kulturhistoriska miljöerna tillgängliga att uppleva för allmänheten. Som tidigare angetts föreslås att överenskommelsen om det nationella kulturarvet sägs upp. Det behöver utredas ifall urvalsprocessen om vilka fastigheter som staten av kulturhistoriska skäl ska förvalta kan göras på 61 Enklare beredning – varför och hur? ett mer ändamålsenligt sätt och vara mer lika för alla förvaltande myndigheter. F.n. pågår en utredning35 om vissa av statens kulturfastigheter. I avvaktan på att regeringen har klargjort/beslutat hur de föreslagna värdefulla fastigheterna ska hanteras avstår Riksantikvarieämbetet från allt myndighetsarbete med dessa fastigheter. Detta innebär att Riksantikvarieämbetet inte tar ställning i enskilda fall i frågor som berör fler än den förvaltande myndigheten. Frågor kan beröra t.ex. remissvar till förvaltande myndighet, kommun eller andra parter avseende ändringar, avyttringar, planfrågor m.m. Samråd om vårdprogram kommer dock att fortgå. 5.6 Styrdokument I följande redovisning anges vilka konsekvenser de föreslagna förenklingarna har för styrdokumenten och vad som behöver beaktas. 5.6.1 Instruktioner och regleringsbrev Samtliga förvaltande myndigheters ansvar för fastigheternas kulturvärden bör förtydligas i instruktioner och regleringsbrev. Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket ska förvärva fast egendom enligt instruktion. Frågan är om statliga myndigheters förvärv av fast egendom ska behöva regleras i kulturhistoriskt hänseende. 5.6.2 Riksantikvarieämbetets arbetsordning Enligt nuvarande arbetsordning och praxis ”skriver handläggare” ett förslag till avgörande, en individuell beslutsskrivelse för varje ansökan. Ett införande av en ansökningsblankett som kan utgöra beslutsskrivelse medför en förenkling och effektivisering för samtliga berörda parter. Vissa ärenden utgår vilket medför en förenkling och effektivisering eftersom behov av beredning, föredragningar och arbete utgår eller minskar. En del beslut föreslås bli delegerade, se bilaga 3, beslutstabell III. Förslaget medför en avlastning även för de förvaltande myndigheterna. 5.7 Tillämpning och praxis Avseende tillämpning och praxis föreslås följande ändringar för att förenkla beredningen. 35 Omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter (2012:7). 62 Enklare beredning – varför och hur? 5.7.1 Överenskommelser Överenskommelsen om skyddsföreskrifter/vårdprogram (bilaga 6) behöver revideras. Målsättningen är att överenskommelsen ska utgå efter det att en vägledning om vårdprogram har utarbetats. Efter detta kan Riksantikvarieämbetets medverkan i upprättande av enskilda vårdprogram trappas ner och koncentreras kring frågor om det formella skyddet, dess tillämpning och det kulturhistoriska värdet i riksperspektivet. Överenskommelsen om det nationella kulturarvet (bilaga 4) föreslås på kort sikt bli reviderad med hänsyn till de fastighetsutredningar som på sistone har utförts eller pågår. På längre sikt bör överenskommelsen ersättas av generella riktlinjer för statens ägande av kulturfastigheter. Överenskommelsen om skyddsföreskrifter (bilaga 7) föreslås utgå om beslut av ändring av skyddsföreskrifter delegeras till Riksantikvarieämbetet. Den omarbetade 15 § kan börja användas under skyddsföreskrifternas fastställandetid. PM om samarbete om värdefulla fastigheter (bilaga 8) ska inte tillämpas tills vidare avseende myndighetsutövning fram till det att beslut om sådana fastigheter har fattats av regeringen. Överenskommelsen utgår om 16 § inkorporeras i 1 §. 5.7.2 Vägledning för statliga byggnadsminnen En omarbetning av den nuvarande vägledningen är nödvändig om de åtgärder som föreslås i denna utredning kommer till genomförande. Vägledningen bör täcka all hantering som föranleds av förordningen, inte bara tillståndsprövning. Vägledningen bör vara webbaserad och enkel att kontinuerligt revidera. Eventuellt kan en enkel komplettterande broschyr behöva tas fram. Begreppen tillsyn och samråd behöver särskilt ses över. 5.7.3 Riksantikvarieämbetets ärendehantering och ärendeprocesser Ett väl utformat digitalt stöd för flertalet av de nuvarande momenten i ärendeprocesserna skulle bidra till en snabbare ärendegång. Systemet skulle också kunna göras interaktivt där ärendeinitieraren omedelbart får ett automatsvar om när en insänd fråga har mottagits och att ärendet har fått ett diarienummer. Delgivning bör lätt kunna digitaliseras, dock ej beslut med dubbla manuella underskrifter. Den processkartläggning som Riksantikvarieämbetet nyligen gjort bör kunna utgöra en grund för arbetet i att digitalisera delar av ärendeprocessen. Det föreslås att avslagsbeslut delegeras från avdelningsnivå till enhetsnivå. 63 Enklare beredning – varför och hur? 5.7.4 Elektronisk hantering och beredning Riksantikvarieämbetets nuvarande ärendehantering bör kunna utvecklas betydligt avseende elektronisk hantering. Det behöver analyseras hur ärenden om statliga byggnadsminnen bäst kan integreras i den. Det behöver också tas ställning till om och hur Riksantikvarieämbetets digitala system behöver samordnas med de förvaltande myndigheternas system. Ett antal moment i ärenden om statliga byggnadsminnen kan i större utsträckning hanteras med hjälp av digital teknik. Dock kan moment som innehåller komplexa bedömningar som inkluderar sammanvägningar av en rad kvalitativa aspekter utförda av erfarna handläggare inte automatberedas. Exempel på digitala lösningar som kan underlätta och förenkla ärendehandläggning är att skapa mer utvecklade system för digitalt lagrad och samlad information i ett handläggarsystem. Ett annat exempel är att vårdprogram tillgängliggörs på nätet, förslagsvis på den förvaltande myndighetens hemsida. Informationen om statliga byggnadsminnen på Riksantikvarieämbetets hemsida fungerar i dag mer som en informationskanal än som en integrerad del i ansökningsförfarandet. Den digitala exempelsamlingen på webben behöver kompletteras med ett exempel på en väl utförd ansökan inklusive bilagor. Digital information ses idag mer som hjälpmedel medan hanteringen är till stor del manuell. Digital hantering av samtliga till ärendet hörande handlingar försvåras av att det anses att ärendehandlingar, ritningar och kartor m.m., utskrivna på papper, lagda bredvid varandra på bordet, ge den bästa överblicken. Att ta emot stora ritningar och kartor digitalt kräver utskriftsmöjlighet för större format än A3 vilket saknas idag, likaså viss programvara att hantera ritningar m.m. Digital granskning av handlingar i stort format skulle kräva ett par stora bildskärmar per handläggare. Presentation av dessa handlingar skulle också kräva stora bildskärmar och bildvisningsmöjlighet t.ex. vid föredragningar. Nuvarande ansökningsblankett kan fyllas i digitalt men inte skickas in digitalt eftersom system för verifiering av person/underskrift inte används av myndigheten. Blanketten kan inte sparas digitalt vilket medför problem i hanteringen, dock pågår arbete att vidareutveckla blanketten för att avhjälpa bristerna. På längre sikt utformas en blankett som utgör en viktig del av ett elektroniskt förenklingsarbete. Nuvarande krav på dubbla signaturer på beslut utesluter digital hantering av beslut. Om beslut i enkla ärenden får fattas av handläggare skulle dessa kunna hanteras i större utsträckning elektroniskt. Systematisk objektbaserad uppföljning skulle kunna automatiseras avseende t.ex. antikvariska rapporter och anmälan av vård, underhåll och enkla ärenden. Målsättningen bör dock vara att ärenden om statliga byggnadsminnen ska kunna tas emot och beslut expedieras elektroniskt. 64 Enklare beredning – varför och hur? 5.7.5 Ärenden om statliga byggnadsminnen Informationen om ärenden om statliga byggnadsminnen och hur de hanteras ska lätt kunna hittas på Riksantikvarieämbetes externa webbsida och också kunna nås via länkar från förvaltande myndigheternas egna webbsidor. Ett digitalt nätbaserat underlag för ändringsärenden ska tillhandahållas och kunna levereras digitalt till Riksantikvarieämbetet. Automatisering av moment vid inregistrering leder till effektivare rutiner. Om de i utredningen föreslagna åtgärderna genomförs kan följande förenklingar och effektiviseringar uppnås avseende beslutsordningen om ärenden om statliga byggnadsminnen.   Om ändringar av skyddsföreskrifter får beslutas av Riksantikvarieämbetet delegeras beslut från riksantikvarien till avdelningschefen Om ändringar av en föreslagen byggnad av byggnadsminnesklass får anmälas till Riksantikvarieämbetet beslutas dessa av avdelningschefen vid avstyrkan, i övrigt av enhetschefen. Nuvarande delgivning kan förenklas genom digital expediering av beslut till de mottagare som får kopia av beslutet för kännedom. Om handläggare får avsluta ett ärende i det digitala ärendehanteringssystemet erhålls en ytterligare förenkling. 5.7.6 Ärendeprocessen och ärenden vid ändringsansökningar Moment före ansökan Behovet av tidiga samråd och skriftliga yttranden före ett inlämnande av ansökan bör kunna minskas genom att information tillhandahålls både om processen och om objektet i fråga. Detta kan dock inte ersätta behovet av kontakter mellan handläggare på tillsynsmyndighet och förvaltare/dennes ombud. Ansökan och beredning Att nuvarande ansökningsblankett inte kan sparas digitalt medför problem vid ifyllandet som måste ske i en session. Digital överföring t.ex. mellan konsult, förvaltare och tillsynsmyndighet är inte möjlig. Nuvarande blankett bör revideras på kort sikt och göras mer användarvänlig. På längre sikt bör en helt digitaliserad blankett tas fram. Blanketten ska möjliggöra automatisk inregistrering och generering av diarie- och dossiernummer samt 65 Enklare beredning – varför och hur? ärendemening. Blanketten bör vara ”intelligent” genom att den kopplas till olika register varifrån uppgifter kan hämtas avseende t.ex. fastighetsbeteckning, värdebeskrivning, skyddsföreskrifter m.m. Innan ansökan kan insändas måste de obligatoriska uppgifterna på blanketten vara ifyllda. Automatisering och digitalisering av ansökningsförfarandet effektiviserar och förenklar processen, både för tillsynsmyndigheten och för sökanden. Beslut och ställda villkor Behov av att komplettera ansökan kan minskas genom att det som behövs för ett ärendes avgörande tydligt efterfrågas i ansökningshandlingarna. Till detta bidrar också att relevant information finns lätt att tillgå. Om förvaltande myndighet redan vid ansökan definierar behov av antikvarisk medverkan och vilket syfte/vilken nivå medverkan ska ha, kan den medverkan som föreslås koncentreras i stället på de fall där behovet är som störst. En ansökningsblankett som också utgör en beslutshandling effektiviserar ytterligare hanteringen. På kort sikt ska blanketten fungera som beslutsskrivelse vid ärenden där beslut beviljas. Den nuvarande rutinen att för varje ansökan upprätta en separat beslutskrivelse utgår. Förfarandet kommer att avsevärt minska tidsåtgången för ansökningshanteringen. För avslagsbeslut ska utarbetas mallar/förlagor. En mall för standardiserad villkorsbilaga behöver också tas fram för alla typer av beslut. Ett elektroniskt system för inrapportering skulle förenkla uppföljningen av de villkor som ställs i beslut, t.ex. avseende kontroll av om antikvariska slutrapporter har inkommit. Ett elektroniskt förfarande skulle även underlätta inrapportering av föreslagna anmälningar. 5.7.7 Förvaltande myndigheters beredning Om förvaltande myndigheters kulturhistoriska egenkompetens, särskilt hos Statens fastighetsverk, kom till systematisk användning för ärenden om statliga byggnadsminnen skulle det medföra en stor avlastning för Riksantikvarieämbetet, dock inte nödvändigtvis för Fastighetsverket. För att Fastighetsverkets antikvariska kompetens ska kunna utnyttjas effektivt och systematiskt bör dess organisatoriska placering inom myndigheten vara ändamålsenlig. Det är också av vikt att besluten i organisationen fattas på en nivå och på ett sådant sätt att de antikvariska kraven blir tillgodosedda. Fastighetsverket upprättar generella, ej objektbaserade, publikationer som liknar handböcker, handledningar och anvisningar m.m. Riksantikvarieämbetet och de förvaltande myndigheterna bör i ökad utsträckning kunna samverka kring publikationer som ger riktlinjer för eller perspektiv på kulturmiljöområdet i stort. 66 Enklare beredning – varför och hur? För de övriga förvaltande myndigheternas beredning är det av vikt att beställarkompetensen är hög avseende när och i vilka skeden det är lämpligt att involvera antikarisk medverkan i förvaltning och ändringsprocesser. Samverkan mellan de förvaltande myndigheterna skulle även kunna ökas avseende erfarenhetsöverföring och kunskapsutbyte i frågor om statliga byggnadsminnen. Den samlade antikvariska förvaltarkompetensen skulle därmed kunna generera ett ännu bättre omhändertagande av de kulturhistoriska värdena. 67 Förslaget och konsekvenserna i kort form 6. Förslaget och konsekvenserna i kort form De förslag till ändringar som berör förordningen fattar regeringen beslut om. Det finns behov av en översyn av förordningen. Detta bör dock göras i särskild ordning och med hänsyn till andra utredningar om statens kulturfastigheter. Dock beslut om skyddsföreskrifterna kunna delegeras till Riksantikvarieämbete utan vidare utredning. Ändringar avseende framför allt tillämpnings- och rutinfrågor kan Riksantikvarieämbetet genomföra på egen hand eller i samverkan med förvaltande myndigheter. Tillämpningen ändras delvis till följd av förändrad förordning, men den ändras också genom att vägledningar görs mer heltäckande. Därutöver utvecklas ett antal dokument såsom skyddsföreskrifter och vårdprogram i syfte att bereda möjligheter för de förvaltande myndigheterna att så långt som möjligt på egen hand ta ansvar för de kulturhistoriska värdena. En del rutiner utgår till följd av de tidigare nämnda ändringarna, andra kan förenklas och effektiviseras genom att digitala lösningar införs. Riksantikvarieämbetets målsättning med de föreslagna effektiviseringarna är att de påtagligt, upp till 30 %, ska minska den tid som åtgår till tillståndsprövningar. Full effekt nås först efter det att en ändrad förordning har trätt i kraft. Ytterligare vinster i hanteringen kan åstadkommas med införande av mer avancerade elektroniska lösningar som dock måste samordnas för hela myndigheten och även beakta de andra myndigheternas system. Vinsterna för de förvaltanden myndigheterna består av minskad administration mot tillsynsmyndighet genom att vissa tillståndspliktiga åtgärder av mindre kulturhistorisk vikt får anges i vårdprogram och kan prövas samlat av Riksantikvarieämbetet i samband med granskning av vårdprogram. Förutsättningarna för en förutsägbar förvaltning ökar vilket kan bidra till att kulturarvet blir mer användbart och tillgängligt samt att de kulturhistoriska värdena bättre kan bevaras, förmedlas och upplevas av flera. Förenklingar kan inte ersätta, men troligen minska behovet av det samarbete och samråd i enskilda ärenden som redan finns. De kontakter som därmed har skapats är värdefulla för en fortsatt samverkan mellan tillsyns- och förvaltningsmyndighet. Detta bidrar till fler konstruktiva lösningar, såväl i komplexa ärenden som i frågor av principiell och övergripande karaktär. 68 Förslaget och konsekvenserna i kort form 6.1 Ändringar beträffande ansvar, skyldigheter och befogenheter I de följande tabellerna anges hur ansvarsfördelningen mellan aktörerna ändras jämfört med i dag och hur det bedöms påverka arbetsmängden hos respektive aktör. Följderna av de förändrade ansvarsförhållandena förutsätts på kort sikt förenkla beredningen men sannolikt får förslagen ännu större effekt på längre sikt, när nödvändiga beslut om förordningen har fattats och kompletterande kulturhistoriska kunskapsunderlag (vårdprogram) tagits fram. Nedan anges hur förändringarna bedöms påverka berörd myndighet avseende arbetsmängd och ansvar, jämfört med nuvarande situation. Följande gradering används avseende arbetsmängd:   Minskad arbetsmängd Oförändrad arbetsmängd Ökad arbetsmängd // Ökad arbetsmängd på kort sikt, därefter oförändrad eller minskad. Förändringarna i ansvar beskrivs utifrån följande kriterier:      Minskat eller utökat ansvar Befintligt eller nytt ansvar Förtydligat ansvar (befintligt ansvar är oklart uttryckt i förordningen) Formaliserat ansvar (av befintlig praxis) Ansvar utgår. För regeringen medför förslaget följande ändringar i ansvarsföredelning:   ansvar utgår avseende beslut om skyddsföreskrifterna, 3, 10 §§, (ansvaret delegeras till Riksantikvarieämbetet, dock avgör regeringen vid oenighet mellan tillsynsmyndighet och förvaltande myndighet)   nytt/förtydligat ansvar i att meddela Lantmäteriet statlig byggnadsminnesförklaring, 3 §. 69 Förslaget och konsekvenserna i kort form   nytt ansvar i att upphäva Riksantikvarieämbetets beslut om att riva/utföra annan åtgärd som väsentligt kan minska kulturhistoriskt värde av fastigheter, 15 §, (ansvar för att medge undantag från föreskrifter enligt nuvarande 15 § utgår) För Riksantikvarieämbetet medför förslaget följande ändringar i ansvarsfördelning:  // initialt utökat befintligt ansvar med granskning av vårdprogram där vård, underhåll och mindre ingrepp i strid med skyddsföreskrifter får anges     ansvar utgår avseende beslut om detaljutformning vid ändring av fastigheter, 15 §  ansvar utgår avseende beslut om vård av fastigheter, 15 §  nytt ansvar (befogenhet) införs i att besluta om skyddsföreskrifterna, 3, 10 §§ (framställan till regeringen utgår)   nytt ansvar (befogenhet) införs avseende beslut om rivning och annan åtgärd som väsentligt minskar kulturhistoriskt värde av fastigheter, 15 § (befintligt ansvar om föreskrifter utgår)   förtydligat/befintligt, nytt ansvar avseende beslut om överlåtelser av statliga byggnadsminnen, 8 § (nytt delansvar: införande av skälighetsbedömning)   förtydligat/nytt ansvar införs i att förse förslag till byggnadsminnesförklaring med en motivering, 4 § (befintlig praxis)   förtydligat/nytt ansvar införs i att förse förvaltande myndighet med den förteckning som Riksantikvarieämbetet för över de statliga byggnadsminnena, 5 §. För förvaltande myndighet medför förslaget följande ändringar i ansvarsföredelning:   utökat ansvar (befogenhet), tillståndspliktiga vård-/underhållsåtgärder samt mindre ingrepp får föreslås i vårdprogram för tillståndsprövning (ska regleras via tillämpning/vägledning)     nytt ansvar (befogenhet) införs i att ansvara för vården av fastigheter, 15 §  nytt ansvar (befogenhet) införs i att detaljutforma ändringar av fastigheter, 15 §  nytt ansvar att inhämta Riksantikvarieämbetets yttrande inför ändring av fastighet 70 Förslaget och konsekvenserna i kort form enl. 15 § (befintligt ansvar att följa föreskrifter utgår)   nytt ansvar (skyldighet) införs i att förse Riksantikvarieämbetet med nödvändigt kunskapsunderlag för att utreda byggnadsminnesförklaring, 15 § (befintlig praxis)    nytt/förtydligat ansvar i att redovisa skälen för en överlåtelse, 8 §  befintligt/förtydligat ansvar i att som överlåtare anmäla överlåtelse av ett statligt byggnadsminne/en del av det, 9 §   befintligt/förtydligat ansvar i att ansöka om jämkning eller hävande, 10 §. 6.2 Enklare tillämpning Omarbetad vägledning för statliga byggnadsminnen ska omfatta hela förordningen. En särskild vägledning/handbok ska upprättas för vad vårdprogram ska innehålla och hur de ska upprättas. Dessa dokument bidrar till att tidiga samråd och yttranden antas minska i omfattning. Vårdprogram som definierar och motiverar i detalj just vård och underhåll bidrar till att tillvarata de kulturhistoriska värdena och göra dem kända och accepterade. Samråd i komplexa ärenden antas stanna kvar på nuvarande nivå. Medverkan i samråd om vårdprogram antas minska efter det att vägledning har upprättats. Antikvarisk medverkan antas minska något i genomförandeskedet men i stället öka i planeringsskedet. Genom att Riksantikvarieämbetet beslutar om skyddsföreskrifterna blir processen enklare och effektivare för alla parter eftersom besluten fattas snabbare på lägre nivå. Att skyddsföreskrifterna revideras och individualiseras bidrar till större förutsägbarhet i förvaltningen. På kort sikt ändras ansökningsblanketten för att utgöra en beslutshandling, bilaga 10. Eftersom blanketten ersätter individuellt upprättade beslutsskrivelser i de allra flesta ärendena avlastas tillståndsprövningen betydligt. Ett antal beslut i Riksantikvarieämbetets beslutshierarki utgår eller kan fattas på lägre nivå, vilket minskar administrativt arbete enligt följande:   ändring av skyddsföreskrifter beslutas på lägre nivå ändring av fastighet enligt 15 § ska anmälas till Riksantikvarieämbetet, vilket medför ett förenklat förfarande eftersom beviljad anmälan beslutas på lägre nivå än idag 6.3 Enklare och tydligare processer I följande lista anges hur Riksantikvarieämbetets beslut fördelar sig om de föreslagna ändringarna genomförs. (Se också bilaga 3, tabell III). 71 Förslaget och konsekvenserna i kort form     beslut till regeringen fattas av riksantikvarien beslut om ändring av skyddsföreskrifter fattas av avdelningschefen vid avslagsbeslut, i övrigt av enhetschefen beslut om anmälan om ändring av fastighet enligt 15 § fattas av avdelningschefen vid avstyrkan, i övrigt av enhetschefen beslut om samråd över vårdprogram fattas av enhetschefen. 6.4 Enklare, snabbare och överskådligare med elektronisk ärendehantering På kort sikt kan förslaget om digital expediering av beslutskopior genomföras. På längre sikt bör ärenden om statliga byggnadsminnen integreras i ett mer digitaliserat ärendehanteringssystem som också tar hänsyn till de förvaltande myndigheternas system. Med det framtagna systemet bör det vara möjligt att använda helt digitaliserade ansökningsblanketter som kan signeras/godkännas och hanteras av alla berörda. Samtliga till ärendet hörande handlingar bör kunna levereras och hanteras digitalt. Vissa delar av uppföljning som berör inhämtning av uppgifter samt kontroll av om ställda krav uppfylls ska vara automatiserad. Målsättningen är att även arkivering ska kunna ske i digital form. 72 Förslaget och konsekvenserna i kort form 73 Bilagor Bilagor Bilaga 1 Bilaga 2 Bilaga 3 Bilaga 4 Bilaga 5 Regeringsbeslut 2, Ku2011/914/KA. Uppdrag till Riksantikvarieämbetet om att utarbeta riktlinjer för förenklad beredning av statliga byggnadsminnen. Frågor inför workshop om Förenklad beredning av statliga byggnadsminnen 10 november, 2011. Riksantikvarieämbetets beslutstabeller för hantering av statliga byggnadsminnen. Överenskommelse, Nationella kulturarvet, 1999-11-11, rev. 1999-06-16. Överenskommelse, Överenskommelse om samverkan mellan Statens fastighetsverk och Riksantikvarieämbetet, 2000-02-22, rev. 2000-10-24, 2002-10-29 Bilaga 6 Bilaga 7 Bilaga 8 Bilaga 9 Bilaga 10 Överenskommelse, Överenskommelse om samverkan mellan Statens fastighetsverk och Riksantikvarieämbetet, 2001-10-17. Överenskommelse, Princip för hantering av ändring av statligt byggnadsminne under skyddsföreskrifternas fastställandetid, 2007-10-12. PM, Riktlinjer för värdefulla fastigheter 16 §. Samarbete gällande förvaltning och skydd av värdefulla fastigheter, 03-09-05. Kort historik, Om statlig förvaltning genom tiderna. Förslag, Ansökningsblankett. 74