a..e d SWEDISH NATIONAL HERITAGE BOARD \J RIKSANTIKVARIEÄMBETET Rapport från Riksantikvarieämbetet Överinseende över skogsärenden och 2 kap. kulturmiljölagen Slutrapportering Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 2 Riksantikvarieämbetet 2016 Box 5405, 114 84 Stockholm www.raa.se registrator@raa.se Upphovsrätt för text och bild, om inget annat anges, enligt Creative Commons licens CC BY, erkännande 2.5 Sverige http://creativecommons.org/licenses/by/2.5/se Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 3 Innehåll Sammanfattning ........................................................................................................ 5 Bakgrund ............................................................................................................... 5 Hur ser det ut? ....................................................................................................... 6 Slutsatser och rekommendationer ......................................................................... 7 1. Inledning ...................................................................................................... 9 1.1 Riksantikvarieämbetets överinseende ........................................................ 9 1.2 Bakgrund ...................................................................................................... 10 1.3 Syfte .............................................................................................................. 12 1.4 Metod och material ...................................................................................... 12 1.4.1 Urval ........................................................................................................ 13 1.4.2 Källkritik ................................................................................................... 14 2. Gällande norm för den undersökta perioden ...................................................... 15 3. Hur ser det ut? ............................................................................................ 17 3.1 Informationstillgänglighet ............................................................................... 17 3.2 Resultatsammanställning .............................................................................. 17 3.3 Hur ser handläggningspraxis ut?................................................................... 22 3.3.1 Rekommenderad praxis enligt Riksantikvarieämbetets vägledning m/bilaga – ingrepp i fornlämningsområde ........................................................ 24 3.3.2 Praxis med avgränsning av fornlämningsområdet, endast meddelande till markägare/ombud ............................................................................................ 26 3.3.3 Praxis med avgränsning av fornlämningsområde, meddelande + tillståndsbeslut .................................................................................................. 27 3.3.4 Praxis där handläggningen sker via länsmuseum .................................. 28 3.3.5 Praxis med rådgivning via Skogsstyrelsen ............................................. 29 3.3.6 Praxis utan diarieförda ärenden, informell hantering .............................. 30 Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 4 3.3.7 Praxis där skogsbolagen utformar hänsyn i traktdirektiv ........................ 31 3.4 Vilka villkor och rekommendationer kommunicerar länsstyrelsen? .............. 32 3.5 Hur många beslut följs upp i fält? .................................................................. 33 3.6 I vilken mån beaktas rekommendationer och beslut av skogsbruket?.......... 33 3.7 Har länsstyrelsen vidtagit åtgärder när besluten inte har efterlevts? ............ 33 4.1 Slutsatser och rekommendationer .............................................................. 35 4.1 Stora variationer i handläggningspraxis ........................................................ 35 4.1.1 Avvikelser från Riksantikvarieämbetets rekommendationer ................... 35 4.1.2 Länsstyrelsernas uttolkning och tillämpning av tillsyn ............................ 36 4.1.3 Varierande administrativa gränser .......................................................... 38 4.1.4 Rekommendationer ................................................................................. 38 4.2 Olika metodik i tillsynsuppföljningen.............................................................. 39 4.2.1 Rekommendationer ................................................................................. 41 4.3 Svårspårade beslut/meddelanden................................................................. 41 4.3.1 Rekommendationer ................................................................................. 42 4.4 Risk för informationsförlust? .......................................................................... 42 4.5 Tillsynens karaktär ........................................................................................ 42 4.6 Otydlighet mellan skogsvårdslagstiftningen och kulturmiljölagstiftningen..... 43 4.6.1 Rekommendationer ................................................................................. 44 4.7 Övriga rekommendationer ............................................................................. 44 4.7.1 Utmärkning av fornlämningar .................................................................. 44 4.7.2 Påverkan av Gemensam inlämningsfunktion (GIF) ................................ 44 4.7.3 Utreda möjliga systemfel vid anmälan av brott mot KML ........................ 45 5. Källor ................................................................................................................... 46 Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 5 Sammanfattning Denna rapport presenterar resultatet av projektet Överinseende av skogsärenden och kap 2 Kulturmiljölagen. Rapporten redogör för hur systemet för avverkningsanmälan, tillstånd och tillsyn fungerar på en systemnivå, påvisar skillnader mellan faktiskt tillstånd och önskvärt tillstånd samt belyser bakomliggande orsaker. Utgångspunkterna är att lagstiftningen ska tillämpas enhetligt över hela landet och i enlighet med lagstiftarens intentioner. Syftet är att identifiera problemområden samt uppmärksamma faktorer och systemfel som resulterar i diskrepans mellan det faktiska och det önskvärda tillståndet. Till detta kommer att på ett övergripande plan förklara varför och rekommendera förändringar, det vill säga identifiera problem som behöver rättas till och problemområden som behöver utredas ytterligare. Under arbetets gång har det blivit allt mera klart att Riksantikvarieämbetets vägledning för skogsärenden är i behov av uppdatering och att en juridisk genomgång av rekommendationerna behöver göras. Detta försvårat beskrivningen av hur det borde se ut i kap. 2, eftersom detaljerna i detta först kan beskrivas när vägledningen har uppdaterats. I rapporten presenteras ett antal rekommendationer inför det fortsatta arbetet med att minska skador på fornlämningar i skogen. Bakgrund Utgångspunkten är att överinse länsstyrelserna tillsyn vid handläggning av skogsärenden som omfattar kulturmiljölagen (KML). Syftet är att genom överinseendet belysa eventuella systemfel och brister i lagtillämpningen. Fornlämningar omfattas också delvis av den hänsyn som Skogsstyrelsen enligt 30 § skogsvårdslagen och 30 § skogsvårdsförordningen meddelar i föreskrifter. Det statliga kulturmiljöarbetet i skogen kräver således tvärsektoriell samverkan. När en skogsbrukare ska avverka skickas en avverkningsanmälan till Skogsstyrelsen som sedan har sex veckor på sig att bedöma om det behövs rådgivning eller andra insatser i samband med avverkningen. Avverkningsanmälan är giltig i fem år. När Skogsstyrelsen får in en Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 6 avverkningsanmälan där det föreligger möjligt ingrepp i fornlämning skickas kopia på anmälan till länsstyrelsen. När det föreligger avverkningsanmälningar där det finns potential för rubbning av fornlämning (d.v.s. ej ”övrig kulturhistorisk lämning”) kan länsstyrelsen fatta beslut om villkor för avverkan enligt 2 kap. KML. De mest förekommande villkoren för avverkningsområdet är att markberedning, körskador, upplagsplatser, och skogsbilvägar ej får förekomma inom fornlämningen eller fornlämningsområdet. Länsstyrelsernas tillsynsansvar enligt KML kräver att villkorsbesluten följs upp av länsstyrelserna i syfte att undvika skador på kulturmiljön. Utgångspunkten för översynen har varit att skador på fornlämning kan indikera att skadereducerande åtgärder och/eller tillsynsbrister inte har önskvärd effekt. En genomgång av länsstyrelsernas tillsyn med skador på fornlämningar har varit utgångspunkt för analysen. Materialet från Skogsstyrelsens hänsynsuppföljning och länsstyrelsernas tillsynsinsats 2013 bildar underlagsmaterialet i rapporten. Hur ser det ut? Genomgången av beslut påvisade en rad områden som det kan vara intressant att utreda närmare eller som redan i den här undersökningen kunnat konkretiseras till problem som eventuellt kan åtgärdas inom ramen för det pågående regeringsuppdraget Kulturarv i skogen. Det har visat att det är svårt att spåra avverkningsanmälningar som innehåller beslut enligt KML, eftersom diarienummer inte följer med mellan myndigheterna. Detta försvårar Riksantikvarieämbetets möjlighet att aggregera upp en nationell överblick rörande skogens kulturmiljö. Undersökningen visar också att det finns stora variationer i handläggningspraxis mellan länen och att handläggningspraxis har varierat över tid. I de län där det sällan eller aldrig skrivs beslut är det svårt för Riksantikvarieämbetet att genomföra sin överinseenderoll genom överklagan. Det finns även stora variationer i de villkor som länsstyrelserna ställer inför avverkning/föryngring. Detta skapar otydlighet för skogbruksnäringen, i synnerhet i de fall skogsbolagen är verksamma inom flera län. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 7 En mycket liten andel tillsyn genomförs. Detta försvårar möjligheten att polisanmäla skador på fornlämningar. Detta försvårar också länsstyrelsernas möjlighet bilda en överblick rörande status för kulturmiljö i skog. Det försvårar också Riksantikvarieämbetets möjlighet att bilda en nationell överblick rörande status för kulturmiljö i skog. Vid tillsyn där skador har fått högsta skadeklassning görs det få polisanmälningar, vilket gör att möjligheterna att få en överblick över gällande rättspraxis är liten. Riksantikvarieämbetets vägledning för skogens kulturmiljö är i behov av uppdatering. Dagens vägledning är från tiden före senaste ändringen av KML och den bör gås igenom och förtydligas så att vägledningen bättre speglar lagstiftarens intentioner. Slutsatser och rekommendationer Innehållet i Riksantikvarieämbetets vägledning behöver ses över och nya, tydliga rekommendationer till länsstyrelserna bör utformas omgående. Möjligheten av att utforma verkställighetsföreskrifter för KML vid skogsavverkning bör också utredas. Om möjligt bör delar av vägledningen ändras till allmänna råd, eftersom dessa har större dignitet. Tillsynsprocessen bör underlättas genom Skogsstyrelsens och länsstyrelsernas e-tjänst gemensam inlämningsfunktion för skogsägare (GIF). En åtgärd skulle kunna vara att bygga in flaggning så att det blir tydligt för länsstyrelserna när avverkning har skett, för att undvika onödig uppföljning av avverkningsanmälningar eller föryngringsåtgärder. Riksantikvareämbetet bör verka för att skapa samförstånd inom olika förvaltningsaspekter rörande skogens kulturmiljö. Sådana insatser bör leda till att det uppnås en mera gemensam förståelse av god tillämpning av lagen, och bidra till en mera enhetlig ärendehantering. En åtgärd som underlättar tillsyn och överinseende är att se till att spårbarheten ökar vad beträffar diarienummer. Riksantikvarieämbetet bör uppmärksamma länsstyrelserna och Skogsstyrelsen på problemet i de gemensamma uppdrag och projekt som finns mellan myndigheterna. Eftersom skyddet av kulturmiljön i skogen är ett tvärsektoriellt ansvar bör det undersökas om den hänsyn som ska tas till kulturmiljöer i skogen kan förtydligas och förenklas om inte fornlämningar är undantagna från hänsynsföreskriften i 7 kap. 17 § till skogsvårdslagstiftningen. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 8 Effekten av utmärkning/bandning av fornlämning, innan avverkning, kan reducera skador. Om bandning förtydligar var hänsyn ska tas av avverkare kan detta förväntas reducera skador på fornlämning. Riksantikvarieämbetet är representerat i både styrgrupp och referensgrupp för Skogsstyrelsens projekt för att digitalisera handläggningen av avverkningsanmälningar, GIF. Riksantikvarieämbetet representation bör verka för att GIF uppmärksammar anpassningar som är nödvändiga för att beakta KML, och överinseendet av KML, t.ex. 4.3.1. Enbart en mindre andel av de grövsta skadorna på fornlämningar i den här översynen har polisanmälts. Ingen av dessa återfinnas i Riksantikvarieämbetets samling av rättsfall. Orsakerna till detta kan vara många. Underlagsmaterialet som lämnas in vid polisanmälan kan vara bristfälligt. Det kan förorsakas av problem i anknytning till bevisbördan. Det kan av olika orsaker beslutas att inte inleda en förundersökning, likaså kan rätten avvisa fallet. Vilka av dessa brister som förekommer, och vad som fordras för att åtgärda dessa bör utredas. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 9 1.Inledning 1.1 Riksantikvarieämbetets överinseende I 1 kap 2 § kulturmiljölagen (KML) anges att länsstyrelsen har ansvar för det statliga kulturmiljöarbetet i länet. Riksantikvarieämbetet har överinseende över kulturmiljöarbetet i landet. Riksantikvarieämbetet har definierat sin överinseenderoll i en rapport 2015. 1 ”Överinseenderollen innebär att Riksantikvarieämbetet bidrar till att öka nationella kulturmiljömålens genomslag genom att granska hur länsstyrelsen hanterar, bedömer och prövar bestämmelserna i KML med tillhörande förordning och föreskrifter samt utövar sin tillsyn enligt KML.” En enhetlig lagtillämpning i landet kräver löpande uppföljning, utvärdering och granskning i syfte att hitta systemfel eller andra systematiska brister vars konsekvenser annars kan bli att lagstiftningen tillämpas olikartat eller på ett sätt som inte överensstämmer med lagstiftarens intentioner. • Målet med överinseendet är att se till att lagstiftarens intentioner följs och att medborgarnas intressen tas tillvara på ett rättssäkert sätt. • Syftet med överinseendet är att belysa eventuella systemfel och brister i lagtillämpning en. • Metoden för överinseendet är självständiga analyserande utvärderingar. Påvisas systemfel och brister finns det möjlighet att genom Riksantikvarieämbetets olika verktyg – till exempel föreskrifter, allmänna råd och överklaganden – rätta till dem. Är bristen av en karaktär som inte kan åtgärdas inom Riksantikvarieämbetets mandat behöver myndigheten återrapportera till regeringen, eller uppmärksamma länsstyrelserna. 1 Överinseende. Resultat av 2012 års arbete med överinseendebegreppet Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 10 1.2 Bakgrund Den skogspolitik som beslutades av riksdagen 1993 kännetecknas av två jämställda mål – ett miljömål och ett produktionsmål. Miljömålet innebär bl.a. att skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas.2 Av 1 kap. 1 § KML framgår också att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda kulturmiljön. Av 1 § skogsvårdslagen framgår att hänsyn ska tas vid skötseln av skogen även till andra allmänna intressen än att skogen uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras. Enligt 30 § skogsvårdslagen och 30 § skogsvårdsförordningen ska Skogsstyrelsen meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog. Generella sådana hänsynsbestämmelser finns i 7 kap. Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen. För fornlämningar enligt 2 kap. KML gäller dock inte dessa föreskrifter fullt ut.3. Skogsstyrelsens föreskrifter 7 kap. 18 § undantar kulturmiljöer och fornlämningar som omfattas av 2 kap KML från Skogsstyrelsens föreskrifter 7 kap. 17 §. Det statliga kulturmiljöarbetet i skogen kräver alltså tvärsektoriell samverkan. När en skogsbrukare ska avverka skickas en avverkningsanmälan till Skogsstyrelsen som sedan har sex veckor på sig att bedöma om det behövs rådgivning eller andra insatser i samband med avverkningen. Avverkningsanmälan är giltig i fem år. När Skogsstyrelsen får in en avverkningsanmälan där det föreligger möjligt ingrepp i fornlämning skickas kopia på anmälan till länsstyrelsen. När det föreligger avverkningsanmälningar där det finns potential för rubbning av fornlämning (dvs ej ”övrig kulturhistorisk lämning”) kan länsstyrelsen fatta beslut om villkor för avverkan enligt 2 kap. KML. De mest förekommande villkoren för avverkningsområdet är att markberedning, körskador, upplagsplatser, och skogsbilvägar ej får förekomma inom fornlämningen eller fornlämningsområdet. Länsstyrelsernas tillsynsansvar enligt KML kräver att villkorsbesluten följs upp av länsstyrelserna i syfte att undvika skador på kulturmiljön. 2 3 Prop. 1992/93:226 (27). Se kap. 4.7 i denna text nedan för en utfyllande beskrivning Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 11 Skogsstyrelsen Markägare /ombud Länsstyrelsen Processflödet vid avverkningsanmälan där avverkningen kan ge ingrepp i fornlämning Riksantikvarieämbetet genomför sedan 2012 i samarbete med Skogsstyrelsen så kallade hänsynsinventeringar av forn- och kulturlämningar genom Skogsstyrelsens hänsynsuppföljning4. Denna och andra inventeringar har visat att avverkning leder till stora skador på fornlämningar. Förhållandena har inte förändrat sig nämnvärt över en 10årsperiod. 5 I syfte att minska skadorna har Riksantikvarieämbetet i samverkan med Skogsstyrelsen och länsstyrelserna genomfört informationsinsatser där man bland annat tagit fram faktablad och broschyrer i syfte att öka medvetenheten runt kulturmiljöerna i skogen6. Trots dessa insatser är skadorna på kulturmiljöer i skogen i nuläget fortsatt stora. Riksantikvarieämbetet har därför beslutat att utreda denna problembild och identifiera eventuella systemfel och föreslå möjliga åtgärder för att komma till rätta med dessa (se kap. 1.3). Länsstyrelserna genomförde 2013 en tillsynsinventering rörande avverkningsanmälningar.7 4 5 Fridh et al. 2012. Norman 2000, Norman 2006, Dolk Fröjd & Norman 2007, Eriksson, Lund & Ulfhielm 2012 6 Exempelvis finns faktablad om lämningar i skog på Skogsstyrelsens hemsida, http://www.skogsstyrelsen.se/Aga-och-bruka/Skogsbruk/Aga-skog/kulturarv/Faktablad/Faktabladom-kulturlamningar/ 7 Rapporten är inte färdigställd Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 12 1.3 Syfte Syftet med föreliggande studie är att kartlägga hur länsstyrelserna arbetar med beslut, villkor, åtgärder och uppföljning enligt 2 kap. KML i anknytning till avverkningsanmälningar som kommer in till Skogsstyrelsen. Kartläggningen syftar till att belysa eventuella systemfel 1.4 Metod och material Riksantikvarieämbetets rapport från 2013, överinseenderapporten8, bildar utgångspunkten för hur arbetet är strukturerat. I rapporten identifieras fyra verktyg myndigheten disponerar:     Överklagan i syfte att skapa rättspraxis, med utgångspunkt i kulturmiljölagen Återrapportering rörande behov av större förändringar Utformning och revidering av föreskrifter Utformning och revidering av vägledningar Resultat och åtgärdsförslag i denna rapport relateras till dessa fyra verktyg. Tillvägagångssättet för överinseendet genom utvärderingar är att analysera genom att besvara tre frågor:    Hur borde det se ut? (utifrån gällande rätt) Hur ser det ut? (kartläggning av faktiskt tillstånd) Varför ser det ut så? (analys av orsakssammanhang) 9 Riksantikvarieämbetet studerar i den här rapporten ett urval av länsstyrelsebeslut och meddelanden för att få svar på: 1. 2. Hur ser handläggningspraxis ut? Är villkor och rekommendationer som länsstyrelsen kommunicerar till skogsbrukarna i meddelanden/beslut (inbegriper i huvudsak slutavverkning och åtgärder för återbeskogning) förenliga med KML? 3. 4. 5. Hur många beslut följs upp i fält? Hur många beslut/meddelanden efterlevs och hur många efterlevs inte? Har länsstyrelsen genomfört åtgärder när de angivna förutsättningarna i besluten/meddelandena inte har efterlevts? 8 9 Överinseende. Resultat av 2012 års arbete med överinseendebegreppet Överinseende. Resultat av 2012 års arbete … Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 13 Det insamlade materialet är inlagt i en databas (tabell). Denna utgör utgångspunkten för arbetet med att identifiera länsstyrelsernas ärendepraxis av avverkningsanmälningar. Materialet i form av avverkningsanmälningar, beslut och tillståndsblanketter samlades huvudsakligen in genom direktkontakt med berörda myndigheter. Vid behov av förtydligande gjordes särskilda förfrågningar via e-post eller per telefon till handläggare på Skogsstyrelsen och länsstyrelserna rörande materialet. 1.4.1 Urval För att identifiera brister i lagtillämpning är det viktigt att göra en översyn av fattade beslut (i vilka fall skrivs beslut och hur ser innehållet ut?) för att sedan kontrollera i vilken grad besluten har efterlevts. I denna uppföljning innebär detta att det är nödvändigt att identifiera beslut hos länsstyrelsen som rör avverkningsanmälningar. Därefter är det nödvändigt att kontrollera om länsstyrelsens beslut är uppmärksammat under avverkningen. Då avverkningsanmälan är giltig i fem år är det möjligt att avverkan ännu inte skett trots att länsstyrelsen fattat beslut. Uppföljning av huruvida länsstyrelsens beslut är beaktat och om länsstyrelsen har genomfört tillsyn kan alltså ske först efter att avverkning är genomförd. Skogsstyrelsens hänsynsuppföljning genomförs efter att avverkning har skett. Både fornlämningar och övriga kulturhistoriska lämningar, och deras tillstånd efter avverkning, är en del av uppföljningen.10 Till den här studien har därför ett urval av beslut gjorts som ingår i Skogsstyrelsens hänsynsuppföljning 2013. Det är ett rimligt antagande att fornlämningarna i hänsynsuppföljningen omfattas av ett beslut eller meddelande och kan spåras via hänsynsuppföljningen tillbaka till länsstyrelsen. Från Skogsstyrelsens uppföljning ingår endast de 101 fornlämningar 11 där Skogsstyrelsen uppgett att det funnits ett beslutat villkorsområde. Resultaten från Länsstyrelsens insats 2013, Nationell tillsynsinsats – fornminnen som berörts av skogsbruksåtgärder, tillgängliggjordes i mars 201412. Tillsammans med hänsynsuppföljningen bildar tillsynsinsatsens uppföljningsblanketter utgångspunkten för kartering av beslut inom ramen för detta uppdrag. 10 11 Fridh et al. 2012. Avverkningar med fornlämningar utgör 26 % av de av Skogsstyrelsen tillsynade. 12 Preliminär rapport Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 14 1.4.2 Källkritik En jämförelse mellan de två myndigheternas tillsyn har inneburit källkritiska utmaningar, eftersom det visat sig finnas stora skillnader i metodik, både vad gäller hur fältarbetet har genomförts och hur bedömningar samt klassificeringar av fornlämningarnas tillstånd görs. För en beskrivning av vad användandet av olika metoder kan innebära, se kap. 4.3. Det ska även framhållas att fullständig information angående vad som meddelats i förhållande till skogsbruksåtgärdernas huvudsakliga beståndsdelar, avverkning och återbeskogningsåtgärder behövs för att göra uppföljningar av tillämpningen av KML. Denna granskning har visat att denna information i många fall inte har varit lätt att nå och en försvårande omständighet i detta är att vissa län har en praxis som gör att de behandlar de båda delarna med separata skrivelser. Vissa beslut/meddelanden som begärts in av handläggarna på Skogsstyrelsens regionkontor inför denna granskning har visat sig omfatta endast en av de två delarna, dvs. meddelande och beslut. Vidare finns exempel från länsstyrelsens uppföljning där län endast har valt att följa upp en av de båda delarna, det vill säga avverkning eller föryngringsåtgärder. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 15 2. Gällande norm för den undersökta perioden Regeringens proposition 2012/13:96 föreslog ändringar i Lag om kulturminnen m.m.(1988:950). Dessa ändringar trädde i kraft den 1 januari 2014 och lagen bytte namn till Kulturmiljölag (1988:950). Materialet i denna studie är från perioden innan lagändringen (diagram 4), följaktligen är det tillämpning av Lag om kulturminnen m.m. (1988:950) som bör vara utgångspunkt för att värdera praxis upp mot norm i denna studie. Till stöd för tillämpningen av lagen vid skogsavverkning fanns före 2014 Vägledning för tillämpningen av kulturminneslagen. Samråd och tillståndsprövning i samband med skogsoch jordbruk m.m. och Bilaga till Vägledning – Samråd och tillståndsprövning i samband med skogs- och jordbruk m.m. Vägledningen beskriver i allmänna former lagrum, roller och ansvar och tillståndsprocessen vid ansökan om tillståndsprövning i samband med skogsbruk, och vad länsstyrelserna kan och får göra. Vägledningen utgör således Riksantikvarieämbetets rekommendationer vid tillämpning av KML vid ärenden rörande skogsavverkning. Rekommendationerna exemplifieras genom förlagor i bilagan, med exempel på vad det ska anges villkor för vid skogsavverkning och en förlaga på tillståndsbeslut. Förlagan uppger att tillstånd ges med stöd av 2 kap. 12 § (1988:950) KML och att det villkoras enligt 2 kap. 13 § KML. Detta motiveras genom 2 kap. 6 § KML. Lag om kulturminnen hade följande lydelse i dessa paragrafer: ”12 § Den som vill rubba, ändra eller ta bort en fast fornlämning skall ansöka om tillstånd hos länsstyrelsen. Länsstyrelsen får lämna sådant tillstånd endast om fornlämningen medför hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till fornlämningens betydelse. Såvitt gäller ägaren av skepps-vrak eller fornfynd som hör till skeppsvrak får tillstånd lämnas, om inte särskilda skäl talar emot det. Om någon annan än ägaren av marken eller vattenområdet eller ägaren av skeppsvraket ansöker om tillstånd, skall ansökningen avslås om ägaren motsätter sig åtgärden och det inte finns några synnerliga skäl att bifalla ansökningen.” Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 16 ”13 § Som villkor för tillstånd enligt 12 § får länsstyrelsen ställa skäliga krav på särskild undersökning för att dokumentera fornlämningen och ta till vara fornfynd eller på särskilda åtgärder för att bevara fornlämningen. I beslutet om tillstånd skall såvitt möjligt anges den kostnad som åtgärderna beräknas medföra. Innan länsstyrelsen prövar en ansökan enligt 12 §, får den besluta om en arkeologisk för-undersökning av fornlämningen, om det behövs för att få ett till-fredsställande underlag för prövningen eller för att bedöma be-hovet av att ställa krav på särskild undersökning. Länsstyrelsen skall i beslutet om arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning ange vem som skall utföra undersökningen. Då gäller inte lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och lagen (2007:1092) om upp-handling inom områdena vatten, energi, transporter och post-tjänster. Länsstyrelsen skall beakta att undersökningen skall vara av vetenskapligt god kvalitet och genomföras till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna.” ”6 § Det är förbjudet att utan tillstånd enligt detta kapitel rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller skada en fast fornlämning.” Ett av de verktyg Riksantikvarieämbetet har är överklagande av länsstyrelsens beslut. För att Riksantikvarieämbetet ska kunde genomföra sin överinseenderoll måste länsstyrelsen fatta beslut, som kan överklagas av Riksantikvarieämbetet. Riksantikvarieämbetet kan med syfte att förandra juridisk praxis använda sitt överklagandeinstrument. Förvaltningsmyndigheter skall i sin verksamhet beakta allas likhet för lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Beslut skall därmed fattas enligt samma principer och riktlinjer över hela landet. Praxis vid handläggning av avverkningsanmälningar bör inte leda till olika beslutsprinciper på olika håll i landet. När en skogsbrukare ska avverka skickas en avverkningsanmälan till Skogsstyrelsen som sedan har sex veckor på sig att bedöma om det behövs rådgivning eller andra insatser i samband med avverkningen. Avverkningsanmälan är giltig i fem år. När Skogsstyrelsen får in en avverkningsanmälan där det föreligger möjligt ingrepp i fornlämning skickas kopia på anmälan till länsstyrelsen. När det föreligger avverkningsanmälningar där det finns potential för rubbning av fornlämning (d.v.s. ej ”övrig kulturhistorisk lämning”) kan länsstyrelsen fatta beslut om villkor för avverkan enligt 2 kap. KML. De mest förekommande villkoren för avverkningsområdet är att markberedning, körskador, upplagsplatser, och skogsbilvägar ej får förekomma inom fornlämningen eller fornlämningsområdet. Länsstyrelsernas tillsynsansvar enligt KML kräver att villkorsbesluten följs upp av länsstyrelserna i syfte att undvika skador på kulturmiljön. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 17 3. Hur ser det ut? Det faktiska tillståndet, svaret på frågan Hur fungerar handläggningen och tillsynen av ärenden gällande fornlämningar i skog enligt 2 kap. KML? har undersökts genom att material samlats in från de inventeringsinsatser som är genomförda i Skogsstyrelsens hänsynsuppföljning och länsstyrelsens tillsynsuppföljning 2013. 3.1 Informationstillgänglighet Under materialinsamlingen visade det sig att det är svårt att hitta fram till rätt beslut hos Skogsstyrelsen och länsstyrelsen. Detta beror delvis på att diarienumret eller referensnumret på besluten inte har följt med under länsstyrelsens handläggning av de avverkningsanmälningar som föranleder beslut. För att hitta fram till enbart de beslut som rör de i hänsynsuppföljningen utvalda avverkningsanmälningarna har det varit nödvändigt att hitta beslutens diarienummer via Skogsstyrelsen. Hänsynsuppföljningen har i sina resultattabeller enbart ett polytax-nummer13 som referens. Detta gjorde det nödvändigt att kontakta enskilda handläggare på Skogsstyrelsen för att hitta berörda akter, något handläggarna där inte alltid lyckades med. 3.2 Resultatsammanställning Sammantaget omfattar det granskade materialet 266 fornlämningar fördelade på 178 beslut/meddelanden14. Av dessa härrör 202 fornlämningar fördelade på 130 beslut/meddelanden från länsstyrelsens uppföljning. 13 14 Polytax-nummer är det interna ID-nummer Skogsstyrelsen har använt i hänsynsuppföljningen I vissa ärenden har det skrivits meddelanden, i andra meddelanden och beslut därav formuleringen beslut/meddelande Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 18 60 50 40 30 20 10 0 Beslut/meddelanden i länsstyrelsens uppföljning Beslut/meddelanden i Skogsstyrelsens uppföljning Norrland Svealand Götaland Diagram 1 Antal beslut/meddelanden som ingått i granskningen fördelade på landsdelar. Sammanställningen visar att inte alla länsstyrelser fattar beslut i ärenden som rör avverkningsanmälningar, i stället skriver man så kallade yttranden eller meddelanden med information om vilken hänsyn som måste tas. 12 10 8 6 4 2 0 BD W X Y T Z G E S D H N F M O C AC Diagram 2 Antal beslut/meddelanden som ingått i granskningen fördelade på län. Beslut/meddelanden i länsstyrelsens uppföljning Beslut/meddelanden i Skogsstyrelsens uppföljning Utav 178 diarieförda ärenden är 83 fattade beslut och 61 skrivna meddelanden. I fyra fall har man skrivit båda meddelande och beslut. I 13 fall har ärendet hanterats informellt av Skogsstyrelsen, i ett fall har det skickats ut faktablad enligt FURA-modellen15 och i 14 fall Projekt FURA är en försöksverksamhet som Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och länsstyrelserna i Kronoberg, Västra Götaland och Jämtland bedriver för att förenkla handläggningen och kontakterna med markägaren. En tanke är även att myndigheterna ska kunna lägga mindre handläggningstid på enkla ärenden och mer på komplicerade. 15 Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 19 har meddelande lämnats från länsmuseum (gäller enbart ett län). I två fall finns ingen skriftlig dokumentation från handläggningen av ärendet (tabell 1). Hantering Beslut Meddelande Beslut och meddelande Informell hantering av Skogsstyrelsen FURA Hanterat av länsmuseum Ingen dokumentation Tabell 1 Resultat av kartering av ärendehantering Antal ärenden 83 61 4 13 1 14 2 Från Skogsstyrelsens uppföljning ingår endast de avverkningar som innehåller fornlämningar (sammanlagt 101 fornlämningar). Av dessa gick det endast att får tag på beslut/meddelanden för 63 %. Sammantaget omfattar materialet från Skogsstyrelsens uppföljning 64 fornlämningar, fördelade på 48 beslut/meddelanden (diagram 2,3). 20 15 10 5 0 X BD Y W T S G Z D E F C H M N O AC Diagram 3 Antalet fornlämningar som ingått i granskningen fördelat på län. Fornlämningar i länsstyrelsens uppföljning Fornlämningar i Skogsstyrelsens uppföljning Rörande materialet från länsstyrelsernas tillsyn ingår även uppföljda objekt från Jämtland även om länsstyrelsen i detta län inte har skickat meddelande/beslut. Från Uppsala län har det inte varit möjligt att få ut uppgifter om 21 fornlämningar fördelade på sju beslut/meddelanden, varför dessa har utelämnats från granskningen. Vidare noteras att sex län inte deltog i länsstyrelsens uppföljning – Stockholm, Västra Götaland, Västmanland, Västerbotten, Gotland och Blekinge län. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 20 Införskaffning av material och information borde vara enkel, men ett resultat av denna studie är att så inte är fallet. Konsekvensen blir att det är svårt att få en samlad bild (diagram 2,3). 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Diagram 4 Antal beslut/meddelanden som ingått i granskningen fördelade på år för beslut/meddelande. Beslut/meddelanden i länsstyrelsens uppföljning Beslut/meddelanden i Skogsstyrelsens uppföljning Länsstyrelsernas granskningar av beslut och meddelande sträcker sig ända fram till året före den preliminära tillsynsrapporten presenterades i 2013 (diagram 4). Eftersom avverkningsanmälningar är giltiga i fem år innebär det att avverkning kan ske länge efter att beslut är fattat. Detta avspeglas i materialet från tillsynsuppföljningen 2013 eftersom en del av protokollen noterar att avverkningen ännu inte skett på platsen. Detta innebär att det inte går att fastställa om villkor och rekommendationer från länsstyrelsen är uppmärksammade. Det är inte heller möjligt att bedöma om fornlämningen skadats vid avverkningen. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 21 14000000 12000000 10000000 8000000 6000000 4000000 2000000 0 Produktiv skogsmark. Totalt 22 531 712 hektar Norrland Svealand Götaland Diagram 5 Genomsnittlig areal produktiv skogsmark 1955-2013 fördelat på landsdelar Avverkningsanmälningar skickas in vid avverkning av skog. Mängden skog varierar i de olika landsdelarna (diagram 5). Avverkningens intensivitet varierar också från län till län. Fornlämningstätheten varierar även geografiskt (diagram 6). Mängden produktiv skogsmark, skogbrukets intensitet och fornlämningstätheten är således det som avgör hur många avverkningsanmälningar länsstyrelserna kan förväntas att handlägga. Att andelen avverkningsanmälningar som berör fornlämning är ungefär lika i Svealand och Götaland när Götaland har dubbelt så stort areal med fornlämningar är anmärkningsvärt (se diagram 6). Resultatet blir att det väcks en fråga om inte samma mängd skogsareal med fornlämningar borde leda till samma mängd avverkningsanmälningar. 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Andel av produktiv skogsmark som slutavverkats inom landsdelen 1955-2013 Andel av den totala arealen skogsmark i Sverige som täcks av fornlämningar Andel av landsdelens avverkningsanmälningar 2010-2013 som berört fornlämning Norrland Svealand Götaland Diagram 6 Andel avverkad skog, andel fornlämningsareal och andel anmälningar som berört fornlämning. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 22 3.3 Hur ser handläggningspraxis ut? En genomgång av länsstyrelsernas handläggningspraxis rörande skogsärenden enligt 2 kap. KML visar på stor diskrepans i förhållande till Riksantikvarieämbetets vägledning16. Vägledningen förordar att tillståndsbeslut skrivs inför avverkningen och att beslutet ska innefatta rekommendationer för att undvika skador i samband med avverkning och villkor för eventuellt kommande markberedning och plantering. Kartläggningen visar att det finns stor variation mellan länsstyrelserna i hanteringen av avverkningsanmälan i relation till tillstånd enligt KML. Vid genomgången av vägledningen och dess bilaga har det dock uppkommit frågor om innehållet representerar en god tillämpning av KML. Detta rör sig bl.a. om huruvida en anmälan av avverkning kan uppfattas som en ansökan om tillståndsprövning, och vad som villkoras i förhållande till tillstånd till ingrepp i fornlämning och redogörelsen för ärendet. I materialet har sju olika praxis identifierats. De praxis som är identifierade baserar sig på de meddelanden och beslut som är underlag för denna rapport, med undantag av praxis 7 (figur 7). Denna praxis tillkom under 2014. Användandet av praxis 6 (figur 6) har nu upphört, liksom praxis 4 (figur 4). Praxis Fig. 1 Fig. 2 Fig. 3 Fig. 4 Fig. 5 Fig. 6 Fig. 7 Antal län 12 4 5 1 2 1 1 Tabell 2 Antal län som har använt den enskilde praxis Vägledning för tillämpningen av Kulturminneslagen. Samråd och tillståndsprövning i samband med skogs- och jordbruk m.m., Bilaga till Vägledning – Samråd och tillståndsprövning i samband med skogs- och jordbruk m.m. 16 Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 23 Flera län har använt mer än en praxis. Det är också möjligt att det förkommer ytterligare praxis som inte har framkommit av det granskade material eller har blivit kända på annat sätt. I vissa fall förekommer mer än en praxis i samma län, vilket sannolikt kan förklaras undersökningsmaterialet spänner över perioden 2006-2012 (diagram 4). I det granskade materialet var detta fallet vid fem länsstyrelser. Det är dock tydligt att handläggningspraxis varierar i mycket stor utsträckning mellan länsstyrelserna och Skogsstyrelsernas regionala kontor. En redovisning av de olika praxis som identifierats i det undersökta materialet följer nedan. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 24 3.3.1 Rekommenderad praxis enligt Riksantikvarieämbetets vägledning m/bilaga – ingrepp i fornlämningsområde17 1 Markägare /ombud Skogsstyrelsen 2 Länsstyrelsen 3 Figur 1 1. Inlämnande av avverkningsanmälan som berör fornlämning till Skogsstyrelsen 2. Vidarebefordring av avverkningsanmälan som berör fornlämning till länsstyrelsen 3. Länsstyrelsen fattar beslut enligt KML för markberedning och plantering + rekommendationer för att undvika skador under avverkningen och meddelar markägaren Enligt Riksantikvarieämbetets vägledning skall anmälan skickas till länsstyrelsen när avverkningen leder till ingrepp i fornlämningar. Detta sker genom att Skogsstyrelsen vidarebefordrar avverkningsanmälningar som berör fornlämningar till länsstyrelsen. Länsstyrelsen avgör vilka åtgärder som är relevanta för att undvika skador under avverkning samt skriver rekommendationer för att förhindra skador på fornlämningar. Efter detta beslutas enligt KML vad som får göras vid föryngringsåtgärder (t.ex. markberedning och plantering inom fornlämningsområdet). 17 Vägledning för tillämpningen av Kulturminneslagen. Samråd och tillståndsprövning i samband med skogs- och jordbruk m.m., Bilaga till Vägledning – Samråd och tillståndsprövning i samband med skogs- och jordbruk m.m. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 25 Enligt kulturmiljöförordningen skall länsstyrelsen genast sända kopia av alla beslut enligt KML till Riksantikvarieämbetet, som har möjlighet att överklaga länsstyrelsens beslut. Detta utgör alltså bedömningsnormen för hur Riksantikvarieämbetet anser att det skall se ut. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 26 3.3.2 Praxis med avgränsning av fornlämningsområdet, endast meddelande till markägare/ombud 1 Markägare /ombud Skogsstyrelsen 2 Länsstyrelsen 3 Figur 2 Inlämnande av avverkningsanmälan som berör fornlämning 1. Vidarebefordran av avverkningsanmälan som berör fornlämning 2. Meddelande där fornlämningsområdet utpekas inom vilket det är förbjudet att utföra markberedning och plantering + rekommendationer för att undvika skador i samband med avverkningen Praxis 2 skiljer sig från praxis 1 genom att länsstyrelserna inte fattar några beslut. Skogsstyrelsen vidarebefordrar avverkningsanmälningar som berör fornlämning till länsstyrelsen. Länsstyrelsen avgör vilka åtgärder som är relevanta för att undvika skador under avverkning och skriver rekommendationer för att förhindra skador på fornlämningar. Istället för att fatta beslut enligt 2 kap. KML skriver länsstyrelserna i dessa fall yttranden eller meddelanden. Denna praxis är också i enlighet med vägledningen (om markägaren/genomföraren inte vill ändra eller skada något inom fornlämningsområdet). Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 27 3.3.3 Praxis med avgränsning av fornlämningsområde, meddelande + tillståndsbeslut 5 4 1 Markägare Skogsstyrelsen 2 Länsstyrelsen 3 Figur 3 1. Inlämnande av avverkningsanmälan som berör fornlämning 2. Vidarebefordran av avverkningsanmälan som berör fornlämning 3. Meddelande med rekommendationer för att undvika skador i samband med avverkningen 4. Tillståndsansökan för markberedning och plantering 5. Beslut enligt KML för markberedning och plantering Praxis 3 skiljer sig från praxis 1 och 2 genom att länsstyrelserna delar upp handläggningen av avverkningsanmälningar. Anmälan skickas via Skogsstyrelsen till länsstyrelsen, som sedan meddelar rekommendationer för att undvika skador under avverkningen. Om markägare önskar att genomföra föryngringsåtgärder inom fornlämningsområde måste de skicka in en tillståndsansökan som prövas innan beslut fattas enligt KML. Uppdelning av ärendehandläggningen gör däremot att avverkaren vid avverkningstidpunkten inte vet vilka åtgärder som kommer att beslutas vid ett eventuellt tillståndsbeslut. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 28 3.3.4 Praxis där handläggningen sker via länsmuseum Länsstyrelsen 3 1 SKS Markägare /ombud Länsmuseum 2 Figur 4 1. Inlämnande av avverkningsanmälan som berör fornlämning 2. Meddelande där fornlämningsområdet utpekas inom vilket det är förbjudet med markberedning och plantering + rekommendationer för att undvika skador i samband med markberedning och plantering + rekommendationer för att undvika skador i samband med avverkning 3. Tillsyn Praxis 4 skiljer sig från praxis 1-3 genom att länsstyrelserna delegerar handläggningen av avverkningsanmälningar till ett länsmuseum. Länsmuseet handlägger ärendet genom att skriva ett meddelande som förmedlar rekommendationer för att undvika skador under avverkning. Meddelandet pekar även ut ett område runt fornlämningar inom vilket det inte ska genomföras föryngringsåtgärder. Enligt denna praxis skall länsstyrelsen utöva tillsyn av processen. Eftersom länsstyrelsen enligt denna praxis inte fattar något beslut får Riksantikvarieämbetet inte in några beslut från länet i fråga. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 29 3.3.5 Praxis med rådgivning via Skogsstyrelsen Länsstyrelsen 3 1 Markägare /ombud Skogsstyrelsen 2 Figur 5 1. Inlämnande av avverkningsanmälan som berör fornlämning 2. Informell rådgivning 3. Tillsyn Praxis 5 delegerar länsstyrelsens handläggning av avverkningsanmälningar till Skogsstyrelsen. Länsstyrelsen tar fram faktablad som beskriver vad som ska beaktas under avverkning. Faktabladen förmedlas därefter av Skogsstyrelsens handläggare till de som ansöker om avverkningstillstånd. Eftersom länsstyrelsen enligt denna praxis inte skriver något beslut får Riksantikvarieämbetet inte in några beslutskopior från länet i fråga. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 30 3.3.6 Praxis utan diarieförda ärenden, informell hantering 1 Markägare /ombud Skogsstyrelsen 2 Länsstyrelsen Figur 6 1. Inlämnande av avverkningsanmälan som berör fornlämning 2. Vidarebefordring av avverkningsanmälan som berör fornlämning Praxis 6 är en vidarebefordran av avverkningsanmälningar från Skogsstyrelsen till länsstyrelsen. Inga skrivelser, meddelanden, yttranden eller beslut görs. Hur länsstyrelsen handlägger är således okänt. Kännedom om denna praxis har uppkommit genom muntlig kommunikation, sedan bekräftat genom telefonsamtal. Inte heller enligt denna praxis skriver länsstyrelserna några formella beslut. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 31 3.3.7 Praxis där skogsbolagen utformar hänsyn i traktdirektiv Länsstyrelsen 3 1 LST 4 Skogsbolag /ombud Markägare Skogsstyrelsen 5 2 Figur 7 1. Utbildning av skogsbolag i handläggningsrutin och fornlämningar 2. Vid förenklad ärendehantering: hänsynen utformas i traktdirektiv och fornlämningar bandas i fält 3. Tillsyn 4. Vid svåravgränsade lämningar: samråd med länsstyrelsen 5. och avverkningsanmälan till Skogsstyrelsen Enligt praxis 7 genomför länsstyrelsen en utbildning av entreprenör-/skogsbruksföretag som innefattar en kurs om hur bolaget ska förhålla sig till fornlämningar. Länsstyrelsen har tagit fram en skriftlig, förenklad handläggningsrutin och faktablad för det som anses vara enkla lämningar. Skogsbolagen inkluderar faktabladens rekommendationer i traktdirektiv. Länsstyrelsen ska i dessa fall genomföra tillsyn. Vid svåravgränsade lämningar, eller om lämningstypen inte omfattas av det framtagna faktabladet, ska skogsbolagen söka samråd med länsstyrelsen innan de skickar in avverkningsanmälan till Skogsstyrelsen. Länsstyrelsen skriver inga beslut i samband med avverkningsanmälan. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 32 3.4 Vilka villkor och rekommendationer kommunicerar länsstyrelsen? I de granskade besluten och meddelandena framgår det att länsstyrelsernas handläggning även skiljer sig vad gäller rekommendationer och villkor. Enligt den databas som upprättats inom ramen för projektet, är det tydligt att informationsinsatser, meddelanden och beslut varierar vad gäller framför allt:  markberedning – angivelsen för det avstånd/meter från fornlämningarna inom vilket markberedning får förekomma varierar från 0-30 meter. Detta betyder att något som klassas som skada i ett län är okej i ett annat län.  körskador – generellt uppges att körskador ej får förekomma inom ett specifikt område. I vissa fall definieras detta område som samma avstånd som gäller för markberedning, men i andra fall är det inte uppgett vilket avstånd som fordras.  skogsavfall – generell uppges att skogsavfall ej får lämnas på anläggningen. Ibland anges dock andra avståndsangivelser så som: på och vid, vid, inom. I vissa fall formuleras det också att avfall inte får förekomma i området runt. I ett fall ställs inga krav alls.  utmärkning – i vissa fall har länsstyrelserna genomfört en utmärkning av fornlämningarna innan avverkning. Utmärkning eller bandning av fornlämningar i avverkningsområdet och lämnandet av kulturstubbar är hänsynsåtgärder som kan vidtas under en avverkning eftersom fornlämningar kan vara svårtolkade ute på plats, synligheten och tydligheten varierar, och detta kan göra det svårt för avverkare att veta var hänsyn ska tas. Det framgår inte alltid i vilken utsträckning länsstyrelserna rekommenderar utmärkning eller om de erbjuder hjälp med utmärkning. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 33 3.5 Hur många beslut följs upp i fält? Utifrån det genomgångna materialet går det inte att svara fullt ut på denna fråga. I databasen framgår det att i 4 % av de granskade besluten/meddelanden har länsstyrelsen aviserat att tillsyn kommer att genomföras. Det är emellertid fullt möjligt att länsstyrelserna genomför tillsyn utan avisering. Det faktum att länsstyrelsen inte aviserat tillsyn i ett beslut eller meddelande betyder därmed inte nödvändigtvis att tillsyn inte genomförts. En genomgång av materialet i databasen visar dock att bara ca 2 % av det totala antalet beslut/meddelanden har följts upp i fält. Det borde kunna förväntas att antalet uppföljda beslut svarade bättre mot antalet aviserade tillsynsuppföljningar. 3.6 I vilken mån beaktas rekommendationer och beslut av skogsbruket? Det är svårt att fullt ut belysa denna frågeställning utan större datamaterial från fältinventeringar av de fornlämningar där avverkning och föryngringsåtgärder har genomförts. Eftersom rekommendationer och villkor i beslut och meddelanden uppvisar stor grad av variation, uppstår otydligheter och tolkningsutrymmen, vilket gör att skador kan ha uppstått även om avverkaren har uppmärksammat rekommendationer och åtgärder i beslut. Skadefrekvensen i sig kan därmed inte användas som indikator på att beslut inte har beaktats. 3.7 Har länsstyrelsen vidtagit åtgärder när besluten inte har efterlevts? Om länsstyrelsens beslut inte efterlevs ökar risken för skador på fornlämning. En skadad fornlämning innebär som regel fornminnesbrott och länsstyrelsen ska i så fall underrätta Riksantikvarieämbetet enligt 3 § kulturmiljöförordningen. Eftersom länsstyrelsernas praxis varierar är det svårt att sammanställa ett dataunderlag som kan ge svar på i vilken utsträckning länsstyrelserna anmäler fornminnesbrott till åtal utan att underrätta Riksantikvarieämbetet. Totalt finns 29 skador i kategori 318, fördelade på sju län, registrerade i databasen. Dock har endast tre av dessa län åtalsanmält skador på 18 Kategori 3 är gravaste skadestatus i länsstyrelsen tillsynsinsats och hänsynsuppföljningen. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 34 fornlämning (totalt sju skador). Man bör dock uppmärksamma att materialet är begränsat, och att åtalsanmälan kan ha använts i annan omfattning än det som framgår här. Den här översynen har inte syftet att utreda förhållandet mellan polisanmälan, förundersökning och rättsfall. Det bör dock noteras att inga av denna översynens polisanmälningar återfinnas vid en genomgång av de rättsfall Riksantikvarieämbetet känner till rörande skogsavverkning. 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 X BD Y W T S G Z D E F C Fornlämningar i Skogsstyrelsens uppföljning varav skadade H M N O AC Diagram 7 Uppföljda fornlämningar och skadade fornlämningar i Skogsstyrelsens uppföljning. 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 X BD Y W T S G Z D E F C Fornlämningar i länsstyrelsens uppföljning varav skadade H M N O AC Diagram 8 Uppföljda fornlämningar och skadade fornlämningar i länsstyrelsernas tillsyn. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 35 4.1 Slutsatser och rekommendationer Resultat av undersökningen rörande nuläget (hur ser det ut), kan sammanfattas kort enligt följande:       Stora variationer när det gäller handläggningspraxis Överinseende genom överklagan av beslut är inte möjligt när beslut inte skrivs Stora variationer i skrivelser om vad som villkoras inför avverkning/föryngring Svårt att spåra anmälningar med beslut enligt KML En mycket liten andel tillsyn genomförs Få polisanmälningar vid högsta skadeklassning 4.1 Stora variationer i handläggningspraxis Undersökningen har visat att många län avviker från rekommendationerna i Riksantikvarieämbetets vägledning vid handläggning av avverkningsanmälningar 19. Praxis har dessutom utvecklats på flera olika sätt, både geografiskt och över tid. Därtill innebär några av handläggningsrutinerna att beslut enligt KML inte alltid har fattats, vilket kan leda till skador på fornlämningar. Detta påverkar även Riksantikvarieämbetets möjligheter att uppmärksamma konsekvenserna, exempelvis genom att överklaga länsstyrelsernas beslut. Syftet med Riksantikvarieämbetets rekommendationer är att åstadkomma en rättssäker tillämpning av KML. När länsstyrelserna avviker mycket från rekommendationerna uppstår rättsosäkerhet, och också en pedagogisk svårighet rörande variatonerna, som kan få följder för skogsbolagen, märkägare och den enskilde medborgaren. 4.1.1 Avvikelser från Riksantikvarieämbetets rekommendationer Varför många länsstyrelser har avvikit från Riksantikvarieämbetets rekommendationer kan bl.a. bero på att rekommendationerna i vägledningen inte har formen av allmänna råd. Allmänna råd har större juridisk dignitet och tyngd än vägledningar och handböcker. Det är också så att rekommendationerna om hur KML bör tillämpas i förhållande till 19 Se kap. 3.3, t.ex. figur 4, figur 5, figur 6, figur 7 Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 36 avverkningsanmälningar som kommer till länsstyrelsen från Skogsstyrelsen kan ifrågasättas efter en översiktlig analys av regleringen i KML av frågorna om ingrepp i fornlämning. KML, i likhet med både kulturmiljöförordningen och Riksantikvarieämbetets föreskrifter och allmänna råd till 2 kap. KML, innehåller inget om att sådana avverkningsanmälningar föranleder någon åtgärd enligt KML. I vissa fall är det oklart om överlåtande av handläggning till Skogsstyrelsen eller länsmuseum strider mot KML. Eftersom alla länsstyrelser inte fattar beslut i ärenden som rör avverkningsanmälningar. kan ärendena inte överklagas av Riksantikvarieämbetet. Konsekvensen blir att förändring av praxis genom användandet av överklagandeinstrumentet inte är möjlig. I och med att avverkningsanmälan är giltig i fem år har länsstyrelserna små möjligheter att säkerställa om avverkning skett eller inte. Konsekvensen blir att länsstyrelserna kan komma att lägga resurser på onödig besiktning. Länsstyrelsehandläggare har uppgett att orsaken till avvikelse från normen är att det har blitt ifrågasatt huruvida en anmälan av avverkning i sig kan anses som en ansökan om tillstånd till ingrepp enligt 2 kap 12 §.20 Detta argument kan, om det är juridiskt korrekt, innebära att Riksantikvarieämbetets vägledning och bilaga inte är korrekt lagtillämpning. Att länsstyrelser då tillämpar lagen genom alternativ praxis kan således vara en konsekvens av detta. 4.1.2 Länsstyrelsernas uttolkning och tillämpning av tillsyn Även länsstyrelsernas uttolkning och tillämpning av tillsyn varierar vilket försvårar jämförelse mellan länen. Det är inte möjligt att se flera eller färre skador beroende på vilken praxis som har använts, eftersom underlagsmaterialet är litet och eftersom flera länsstyrelser har använt flera praxis i den perioden avverkningsanmälningarna i denna studie har varit giltiga21. Något som uppfattas som skada i ett län uppfattas inte som skada i ett annat län, t.ex. hur nära fornlämning man får köra och markbereda. Enligt FURAmodellen rekommenderas ett avstånd på 30 meter, medan t.ex. Skåne län rekommenderar 20 Detta argument har blivit framfört under Länsstyrelsernas nätverksträff för kulturmiljön i skogen 18-19/9 2014 och 23-23/4 2015 . 21 Se diagram 4 för antal beslut/meddelanden som ingått i granskningen fördelade på år. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 37 tre meter. Hur nära t.ex. markberedning/körskador ska vara fornlämningen är således i starkt behov av kalibreringsinsatser om det ska vara möjligt att jämföra skadestatusen. De i stycket ovan nämnda exemplen på variationer i rekommendationer och beslut rörande körskador och markberedning kan spegla flera förhållanden. Även om länsstyrelser använder samma praxis (t.ex. 3.3.1 i det ovan stående) är det möjligt att det som rekommenderas och beslutas varierar från län till län. Detta kan bero på handläggningstraditioner eller att de olika länsstyrelsehandläggarna bedömer olika. Dessutom påverkar den olikartade hanteringen av ärenden vad som är möjligt att kommunicera vid skogbruksåtgärder. Faktablad utdelade efter FURA-modellen måste vara så generella att de är relevanta i många avverkningssituationer. I ett meddelande eller yttrande kan man skriva mera detaljerade rekommendationer till den enskilda skogbruksåtgärden. I ett beslut villkoras det specifikt om tillstånd enligt KML till ingrepp i fornlämningsområde. Tillstånd om ingrepp i fornlämning måste alltid provas i varje enskilt fall, och i besluten är det möjligt att ställa specifika villkor. Sådana villkor kan inte ställas vid samråd rörande vad som är nödvändigt för att undvika ingrepp i fornlämning. Att i beslut villkora fem meters avstånd mellan fornlämningsområde och markberedning skiljer sig avsevärt från att specificera i ett faktaark, som delas ut i samband med samråd, vilken avstånd skogsbruksåtgärderna måste ha till ett fornlämningsområde för att undvika ingrepp i fornlämning. Götaland har nästan tre gånger så stor procentuell andel av den totala andelen skogsmark i Sverige som täcks av fornlämningar som Svealand, men ungefär den samma andelen avverkningsanmälningar från perioden 2010-2013 som Svealand. Det är möjligt att detta kan spegla olik förvaltningspraxis eftersom andelen produktiv skog som har slutavverkats i perioden 1995-2013 i landsdelarna är ungefär lika stor (se Diagram 6) I korrespondens med en länsstyrelse framgår det att allt för mycket tid läggs på handläggning av skogsärenden på bekostnad av information, utbildningsinsatser och tillsyn. Liknande argument anföras i regeringsuppdrag Fi2008/3093: ”I andra fall beror skillnaderna på regionala variationer i tillsynsbehov men mer troligt på olika prioriteringar mellan länsstyrelserna när det gäller dels tillsyn i Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 38 förhållande till andra verksamheter, främst tillståndsprövning, dels tillsyn inom ett område i förhållandetill andra områden.”22 Om så är fallet generellt, så kan detta vara en förklaring till att länsstyrelserna upprättar praxis utifrån egna förutsättningar för att hantera handläggningstrycket. 4.1.3 Varierande administrativa gränser Skogsstyrelsen är organiserad i tre regioner (Nord, Mitt och Syd) som alla omfattar flera län. När länens praxis varierar inom samma Skogsstyrelseregion leder detta till onödig otydlighet och problem med transparens för de skogsbrukare som avverkar över hela regionen. 4.1.4 Rekommendationer  Krav om kvantifiering av tillsynen länsstyrelserna har genomfört (dvs. hur många skogsavverkningar/föryngringsåtgärder har länsstyrelsen tillsynat under året), med syftet att inkludera dessa uppgifter i officiell kulturmiljöstatistik, där antal tillsynade skogsavverkningar skulle kunna utgöra en av flera tillsynsområden. Riksantikvarieämbetets överinseende bör baseras på en aggregerad bild av länsstyrelsernas arbete med tillsyn i länen.   Innehållet i Riksantikvarieämbetets vägledning behöver ses över och nya, tydliga rekommendationer till länsstyrelserna bör utformas omgående. Möjligheten av att utforma verkställighetsföreskrifter för KML vid skogsavverkning bör också utredas. o   T.ex. skulle en verkställighetsföreskrift kunde innehålla krav om kvantifiering av tillsynen länsstyrelserna har genomfört Om möjligt bör delar av vägledningen ändras till allmänna råd, eftersom dessa har större dignitet. Tillsynsprocessen bör underlättas genom GIF. En åtgärd skulle kunna vara att bygga in flaggning så att det blir tydligt för länsstyrelserna när avverkning har skett, för att undvika onödig uppföljning av avverkningsanmälningar eller föryngringsåtgärder. 22 Länsstyrelsernas Tillsyn. Fi2008/3093. s.7 Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 39 4.2 Olika metodik i tillsynsuppföljningen Skogsstyrelsens metodik för hänsynsuppföljningen skiljer sig från länsstyrelsernas metodik i tillsynsuppföljningen, bland annat använder man sig av olika skadeklassificering. Trots olika uppföljningsmetodik uppvisar länsstyrelsernas och Skogsstyrelsens uppföljningar en liknande bild vad gäller skador vid avverkningar och föryngringsåtgärder. En likartad metodik skulle kunna effektivisera uppföljningen. Länsstyrelserna skulle då kunna följa upp andra objekt än de som omfattas av Skogsstyrelsens hänsynsuppföljning, och därmed utöka antalet tillsynade objekt. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 40 29% Körskador 40% Kvarlämnat skogsavfall Markberedning 31% Diagram 9 Skador fördelade på skadeorsaker – båda uppföljningarna. Ser man samlat på uppföljningarna skapas en bild baserat på ett större material, se diagram 11. Eftersom skadeinventering av fornlämningar sker i liten omfattning kan komplementära underlagsdata ge en bättre bild av situationen än varje enskilt underlagsdata. Olik metodik kan däremot försvåra en aggregerad bild. Om det finns stora avvikelser mellan enskilda underlagsdata och den aggregerade bilden kan detta bero på den faktiska situationen eller indikera avvikande metod. 25% 41% Körskador Kvarlämnat skogsavfall Markberedning 34% Diagram 10 Skador fördelade på skadeorsaker – endast länsstyrelsen. I underlagsdata från de två uppföljningarna, diagram 12 och 13, verkar den störste skadeorsaken - körskador, att vara jämförbar. 32% 39% Körskador Kvarlämnat skogsavfall Markberedning 28% Diagram 11 Skador fördelade på skadeorsaker – endast Skogsstyrelsen Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 41 Uppföljningarnas underlagsdata avviker något när det gäller fördelningen av skador förorsakat av markberedning och kvarlämnat skogsavfall, se diagram 12 och 13. Detta kan representera faktiska förhållanden i de inventerade områdena, men det kan också bero på olik metodik. Eftersom de två uppföljningarna har använt olika metoder är det svårt att fastställa om en eller båda speglar verkligheten. 4.2.1 Rekommendationer Riksantikvareämbetet kan verka för att skapa samförstånd inom olika förvaltningsaspekter rörande skogens kulturmiljö. En sådan åtgärd skulle kunna vara att anordna seminarier rörande tillämpningen av KML till olika målgrupper, t.ex.    Myndighetsjurister Handläggare Inventerare. Sådana insatser bör leda till att det uppnås en mera gemensam förståelse av god tillämpning av lagen, och bidra till en mera enhetlig ärendehantering. En mer enhetlig hantering av länsstyrelserna skulle således underlätta framtida uppföljningsinsatser avsevärt. Ytterligare en åtgärd kan vara att bidra till att jämförbarhet på nationell nivå stärks av kalibreringsinsatser. Riksantikvarieämbetet kan t.ex. genom att utveckla ny eller vidareutveckla en existerande metod (ev. ta fram en nationell standard) för skadeinventering försöka uppnå gemensam skadestatusrapportering. För att en sådan metod skall implementeras brett bör berörda myndigheter, länsstyrelserna och Skogsstyrelsen, ta del i utvecklingsarbetet. En sådan metod eller standard bör innehålla riktlinjer rörande hur gemensam bedömningsgrund skall kunna uppnås mellan de olika myndigheterna. 4.3 Svårspårade beslut/meddelanden Ett överraskande resultat av denna undersökning är att beslut/meddelande för 37 % av fornlämningarna i Skogsstyrelsen hänsynsuppföljning inte gick att hitta. Möjligheten att genomföra överinseende rörande länsstyrelsernas beslut är försvårat av att länsstyrelsens diarienummer inte följer fornlämningarna i t.ex. Skogsstyrelsens hänsynsuppföljning. D.v.s. att när det arbetas med en fornlämning finns inte diarienummeret i dokumentationen. Det Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 42 finns ingen anledning till att diarienummer inte skulle kunna följa med hela vägen. Att denna undersökning enbart lyckades få tag på beslut/meddelande för 63 % av fornlämningarna i Skogsstyrelsens hänsynsuppföljning visar hur svårspårade beslut/meddelanden är. Svårigheten att inhämta information påverkar rättsäkerhet och transparens negativt för den enskilda medborgaren. 4.3.1 Rekommendationer En åtgärd som underlättar tillsyn och överinseende är att se till att spårbarheten ökar vad beträffar diarienummer. Riksantikvarieämbetet bör uppmärksamma länsstyrelserna och Skogsstyrelsen på problemet. T.ex. skulle DAP, KIS och GIF kunna vara till hjälp i detta sammanhang. Enligt Skogsstyrelsen kommer GIF att bidra till att spårbarheten ökar, men detta måste också synkroniseras med länsstyrelsernas handläggningssystem, Platina. Riksantikvarieämbetet bör samverka med de ovan nämnda myndigheter genom deltagande i styrgrupper och referensgrupper för att säkerställa spårbarheten. 4.4 Risk för informationsförlust? Eftersom avverkning regelmässigt är tillåten fattas det inte beslut enligt KML i denna fas av skogsbruket, här ges istället rekommendationer. Nästa fas av skogsbruket, föryngringsåtgärder, så som markberedning och plantering, handläggs däremot ofta som ansökan om ingrepp i fornlämning och anses därför att vara tillståndspliktigt, och länsstyrelserna fattar i dessa fall beslut. Detta innebär att olika skrivelser kan innehålla information som inte följer med i nästa fas av skogsbruket. Om rekommendationerna som länsstyrelserna ger i samband med avverkningsanmälan följde med in i fasen med föryngringsåtgärder skulle det finnas en möjlighet att rekommendationerna beaktades även då och att skadefrekvensen eventuellt minskade. 4.5 Tillsynens karaktär Länsstyrelsernas tillsyn blev utredd genom regeringsuppdrag Fi2008/3093. Karakteristiken i denna rapport var att länsstyrelsernas tillsynsinsats rörande fornlämningar: Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 43 ”… är invävd i flera andra uppgifter såsom rådgivning och information, tillståndsprövning, beställning av uppdrag och uppföljning, kontroll och utvärdering av uppdrag Det är en blandning av proaktiva och reaktiva insatser. Något löpande och planerad tillsyn över enskilda fornlämningar förekommer inte annat än vid befarade ingrepp i fornlämningen ”23 Kulturmiljölagens identifiering av länsstyrelsernas ansvar för kulturmiljöarbetet i länet skulle dock kunna tolkas som att tillsyn borde ha en mer löpande karaktär. Av de identifierade praxis kan det utläsas att vissa länsstyrelser försöker etablera en praxis där det frigörs tid från handläggning av meddelanden/beslut och där länsstyrelsen i större grad tar ett tillsynsansvar. Detta framgår också av den ovan nämnda korrespondensen med en av länsstyrelserna. En mera löpande tillsyn kan leda till att flera skador på fornlämningar upptäkts och att åtgärder kan vidtas. 4.6 Otydlighet mellan skogsvårdslagstiftningen och kulturmiljölagstiftningen Som framgår av det ovan skrivna finns det otydligheter på flera nivåer. Otydligheter rörande fornlämningars fysiska avgränsning och placering ute i skogen, det vil säga var ligger lämningen, var går gränsen mellan (se kap. 3.4 om utmärkning) men också otydligheter rörande när och hur Skogsstyrelsen bör söka samråd med länsstyrelsen. I 7 kap. 18 § Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till 30 § skogsvårdslagen undantas den del av kulturmiljön som omfattas av 2 kap. KML från föreskriften i 17 § samma kapitel om att skador i och invid kulturmiljöer ska förhindras eller begränsas. Alla hänsynsföreskrifter gäller alltså inte för fornlämningar. Länsstyrelserna involveras därför varje gång en fornlämning kan komma att beröras av en avverkning som anmäls till Skogsstyrelsen. Det finns ett behov från Skogsstyrelsen sida att samråda med länsstyrelsen för att få veta om ett objekt är en fornlämning eller en så kallat övrig kulturhistorisk lämning. Om objektet i fråga är en övrig kulturhistorisk lämning kan Skogsstyrelsen själv hantera avverkningsanmälningarna. Om länsstyrelserna gör en antikvarisk bedömning av objekt som fornlämningar hanterar länsstyrelserna avverkningsanmälningarna. Det är således vid inlämnandet av en avverkningsanmälan otydligt om det är skogsvårdslagstiftningens hänsynsregler om kulturmiljöer eller kulturmiljölagen som gäller. 23 Länsstyrelsernas Tillsyn. Fi2008/3093. s. 53 Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 44 Om inte Skogsstyrelsen hade undantagit det som omfattas av 2 kap. kulturmiljölagen skulle en antikvarisk bedömning vara onödig under Skogsstyrelsens hantering av hänsynsfrågan. Då skulle skogsvårdshänsynen och fornlämningsskyddet gälla parallellt vid en avverkning. 4.6.1 Rekommendationer Eftersom skyddet av kulturmiljön i skogen är ett tvärsektoriellt ansvar bör en åtgärd vara att Riksantikvarieämbetet verkar för att åstadkomma en förändring av Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen (7 kap. 17 –18 §§). Den hänsyn som ska tas till kulturmiljöer i skogen skulle förtydligas och förenklas om inte fornlämningar är undantagna från hänsynsföreskriften i 7 kap. 17 §. Skogsvårdslagstiftningen, Förordning 2014:1027, identifierar att Riksantikvarieämbetet ska höras när Skogsstyrelsen ska meddela föreskrifter. Riksantikvarieämbetet bör i kraft av skogsvårdslagstiftningens förordning verka för att ändra detta undantag. Relationen mellan de olika lagstiftningarna bör förtydligas i Riksantikvarieämbetet vägledning till länsstyrelserna. 4.7 Övriga rekommendationer 4.7.1 Utmärkning av fornlämningar Effekten av utmärkning/bandning av fornlämning, innan avverkning, bör undersökas. Om bandning förtydligar var hänsyn ska tas av avverkare kan detta förväntas reducera skador på fornlämning. 4.7.2 Påverkan av Gemensam inlämningsfunktion (GIF) Riksantikvarieämbetet är representerat i både styrgrupp och referensgrupp för Skogsstyrelsens projekt för att digitalisera handläggningen av avverkningsanmälningar, GIF. Riksantikvarieämbetet representation bör verka för att GIF uppmärksammar anpassningar som är nödvändiga för att beakta KML, och överinseendet av KML, t.ex. 4.4.1. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 45 4.7.3 Utreda möjliga systemfel vid anmälan av brott mot KML Enbart en mindre andel av de grovaste skadorna på fornlämningar i denne översyn har polisanmälts. Ingen av dessa återfinnas i Riksantikvarieämbetets samling av rättsfall. Orsakerna till detta kan vara många. Underlagsmaterialet som lämnas in vid polisanmälan kan vara bristfälligt. Det kan förorsakas av problem i anknytning till bevisbördan. Det kan av olika orsaker beslutas att inte inleda en förundersökning, likaså kan rätten avvisa fallet. Vilka av dessa brister som förekommer, och vad som fordras för att åtgärda dessa bör utredas. Överinseende av skogsärenden och kap. 2 KML 46 5. Källor Lagar och stöd Kulturmiljölag (1988:950) Kulturmiljöförordning (1988:1188) Vägledning för tillämpningen av Kulturminneslagen. Samråd och tillståndsprövning i samband med skogs- och jordbruk m.m. (2010-12-27) Bilaga till Vägledning – Samråd och tillståndsprövning i samband med skogs- och jordbruk m.m. Skogsvårdslag (1979:429) Skogsvårdsförordning (1993:1096) Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7) och allmänna råd till skogsvårdslagen Litteratur Norman, Peter. 2000. Studie av skador på fornlämningar i skogsmark, rapport RAÄ, Kunskapsavdelningen, diarienr: 351-2706-1999. Norman Peter. 2006. Skydd av kulturmiljöer i skogen, Levande skogar – delmål 1. Västerås, Riksantikvarieämbetet. Dolk Fröjd, Catharina, Norman, Peter. 2007. Uppföljning av skador på fornlämningar i skogsmark. Skogsstyrelsen rapport 2007:9. Eriksson, A., Lundh, G. och Ulfhielm, C. 2012. Hänsyn till kulturmiljöer – resultat från P3 2008– 2011. Skogsstyrelsen. Rapport 3–2012. Fridh, M., Broman, N., Dahlberg, A., Eriksson, A., Gemmel, P., Kellner, O., Rothpfeffer, C. och Sandberg, P. 2012. Hänsynsuppföljning – grunder. Skogsstyrelsen rapport 10-2012. Riksantikvarieämbetet. 2014. Överinseende. Resultat av 2012 års arbete med överinseendebegreppet. Rapport från Riksantikvarieämbetet. Andra källor Projektdatabas, innehåller materialet från Skogsstyrelsens hänsynsuppföljning och länsstyrelsernas tillsynsuppföljning. 3.5.1-00603-2014